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  • 史劍道 美國企業研究所常駐學者

美國對華貿易制裁逆風而行

2018-02-06
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保護主義的定義之一是它以為貿易逆差總是有害的。這樣看,特朗普總統幾十年來都是一名保護主義者。他長期以來所持有的觀點,以及他在競選中的言論,意味着縮小美國貿易逆差是有巨大的政治壓力。在2018年里,美國會採取更多前所未有的措施,其中主要是針對中國。不過,貿易逆差尤其是中美雙邊貿易逆差也許並不會因此減少。

特朗普總統似乎一向只提商品貿易,他的批評者會當即列出美國的服務貿易順差,指出總統誇大了逆差數字。這種批評是對的,但相關性越來越小。2017年,美國商品貿易和服務貿易逆差增加近600億美元,達到金融危機以來的最高水平。

而且,兩項逆差相加,最重要的還是與中國一國的商品貿易。去年中美商品貿易逆差達到3750億美元,打破2015年的紀錄,幾乎佔美國商品和服務貿易逆差總額的2/3。上台後第一年問題變得更嚴重了,不過特朗普總統不太可能大嘴說他了解這一切。

301條款

相反,2018年的特點將是採取(更多)貿易行動。這些行動據稱都很重要,但只有少數有機會扭轉中美貿易失衡的擴大趨勢。其中最重要的措施應該源自根據《1974年貿易法》第301條進行的調查。

301條款授權美國貿易代表在任何“相關”領域對外國干擾或限制商業的行為作出回應。雖然國會有發言權,但它在選舉年有可能趨向保護主義,而特朗普政府至少到11月都有周旋的餘地。

這一次“301調查”針對的是中國強制性技術轉讓,所引用的證據和報復範圍將決定它是否符合WTO條款。最重要的是,雖然總統和其他人錯誤地認為貿易逆差必然給美國帶來傷害,但強制性技術轉讓和由此導致的競爭升級所產生的貿易逆差,也的確是不合理的。

多年來中國一直採用這種做法,一些人估計美國為此損失了數千億美元。如果“301調查”是要糾正以往中國的所作所為帶給競爭的傷害,那麼它是能夠減少貿易逆差的。

但“301調查”首先要做的可能不是這個,雖然由於貿易逆差巨大,它會涉及數百億美元。“301調查”也不足以阻止中國對技術的獲取,這是中國不可動搖的政策。如果“301調查”有什麼重要性的話,那就是,隨着發現中方的不當行為越來越多並且破壞了競爭,調查將不得不一再重新展開。特朗普政府還沒有表示它已經注意到了這一點。

其他種種

美國採取大規模貿易行動的另一個理由是《1962年貿易擴展法》第232條提及的國家安全。在這方面,美國並不需要提供有害行為證據,國家安全就可以是限制進口的理由。引用國家安全是被WTO規則所接受的,但事情是,它看似提出使用232條款,但其實作用相反。

舉例來說,中國鋼鐵業的產能過剩給全球生產商造成壓力,但首先,沒有跡象表明美國設計的“232制裁”會讓北京限產。其次,更令人擔心的是,中國或其他國家也會以國家安全為由,阻礙美國的農業和航空業出口。對232療法要慎之又慎,因為它比中國的傾銷病還糟。

假以時日,特朗普政府的第三個倡議將被證明是重要的,那就是讓商務部自行發起反傾銷和反補貼調查。雖然美國的公司由於害怕中國報復而不願提起訴訟,但自行發起調查會讓美國更頻繁地得出有理由採取補救措施的結論。現在談這些還太早,但一段時間後,這種改變也許會減少貿易逆差。

其他一些行動則完全起不到類似作用。美國最近用傳統的貿易壁壘限制中國的太陽能設備和洗衣機,這對中美貿易模式不會有任何影響。(據說一家提出保護請求的美國公司是歸中國公司所有。)

美國可能會改變經濟關係,但這對貿易失衡沒有任何影響。國會和政府有可能,比如通過擴大美國外國投資委員會的權限,來限制人員和資金的流動,它的理由與“301調查”相同,即要求停止非法技術轉讓。但就算成功,至少幾年之內也不會對貿易產生什麼影響。

最後,美國的一項政策還有可能讓對華貿易逆差飆升。如果共和黨的稅收計劃成功提高了個人收入,推動了總體經濟的增長,那麼它將刺激進口需求,而外國對美國出口產品的需求卻沒有同時受到刺激。特朗普總統今年為遏制不必要進口所做的一切,都可能被經濟增長所淹沒,因為普通美國人的購買力是很難被抵消的。

貿易混戰不是戰爭

一個轉折性結果是,北京的報復可能也是無關痛癢。經歷1萬億美元暴跌之後,中國的外匯儲備仍在攀升,保持龐大而穩定的對美貿易逆差對中國是有價值的。如果美方行動沒有多少實質性影響,中國很可能僅僅克制地回應,同時繼續努力作更負責任的參與者。

這種推理當然有它的限度。如果華盛頓長期多番實施“301制裁”,或大量主動自行加征關稅,中國肯定會有所回應。但在巨大的經濟流量和根深蒂固的趨勢面前,政策制定者很難作出抉擇,而中美貿易逆差就兼具這兩個特點。2018年,美國的對華貿易政策會引發相當多的討論和憤怒,就算如此,到2019年或2020年的時候它也不見得會意味着什麼。