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  • 陳子楠 中國現代國際關係研究院海洋戰略研究所副研究員

牛軛礁事件折射拜登政府插足南海新路數

2021-05-11
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3月20日菲律賓媒體報道稱,約220艘中國漁船自3月7日起在南沙牛軛礁周邊海域聚集,該島礁位於菲方主張的200海里專屬經濟區內。相關報道立刻引發廣泛關注。儘管中方第一時間澄清事實,牛軛礁是中國南沙群島的一部分,該礁及其附近海域向來是中國漁船的重要作業區和避風點,中國漁船活動合理合法,菲律賓總統杜特爾特也表態稱,兩國在南海問題上的分歧“不會定義”雙邊關係,希望給事件降溫,但是在美國等西方國家和菲律賓國內部分官員的煽動下,相關事態仍持續發酵,久不能平。

牛軛礁本無事,是別有用心者自擾之。美國等域外國家目前圍繞牛軛礁事態的所言所為,折射出的正是拜登政府在干預南海具體矛盾中的一些新路數。

第一,串聯歐洲和亞洲盟友,構建對華統一陣線。拜登政府一再強調盟友和夥伴的重要性,在南海問題上尤為重視借重英國、法國、德國等西方傳統盟友“砝碼”,對華實現“再平衡”。美國總統拜登曾撰文提出,應對中國挑戰最有效的方式,是聯合美國的盟友和夥伴,建立一個統一陣線。因此,在事件發生後,美國國務卿布林肯、國家安全顧問沙利文和國防部長奧斯汀等政府核心官員三次對菲方確認《美菲共同防禦條約》適用於南海地區,一方面意欲煽動菲國內反華勢力,另一方面也可藉機修補美菲同盟關係裂痕,深化美菲防務合作。同時,加拿大、日本、澳大利亞等國駐菲律賓大使在相同時間段,通過推特的相同渠道,表達了對穩定地區局勢和維護國際秩序的相似關切。這種看似的“不約而同”,實則是盟國協同之舉,其底層邏輯就是拜登政府要改變特朗普時期對中國“單打獨鬥”,對盟友“挑三揀四”的錯誤方略,在南海形成域內外盟友和夥伴相互支撐、共同對華的新戰略態勢。正如美國國家安全委員會坎貝爾提出的,美國面臨的首要問題是對接“歐洲和區域手段”與“中國挑戰”。

第二,將南海仲裁案裁決納入“基於規則的秩序”。美國政府認為中國近年在南海地區“更加強勢和進取”,威脅區域秩序和規則,並給中國扣上“修正主義大國”帽子。美國國家情報總監辦公室發佈的《2021年度威脅評估報告》也稱,中國正在努力擴大自身影響力,削弱美國影響力,並培育新的國際準則。拜登政府不僅要恢複印太地區原有遊戲規則,堅持“基於規則的秩序”,而且要持續施壓中國“再融入”由美國主導的區域規則和標準,聯合盟友和夥伴極力說服中方相信“競爭但和平的地區環境”符合各方利益。此次事件中,美方官員老調重彈,顛來倒去強調南海仲裁案裁決符合《聯合國海洋法公約》,對中菲雙方都具有終局性和約束力,要求維護“基於規則的國際海洋秩序”。實際上,2016年南海仲裁案之後,美國在南海問題上的立場就開始不斷向仲裁裁決靠攏,直至2020年7月蓬佩奧拋出南海政策聲明,將美方正式立場全面對標仲裁裁決。從4月24日歐盟對外行動署就當前南海形勢發表的聲明來看,拜登政府正逐步推動在仲裁裁決和“基於規則的秩序”之間“劃等號”,發動盟友和夥伴共同施壓中國接受仲裁裁決的“終局性和約束力”。

第三,渲染中國實施“灰色地帶”戰術。此次事件中,美國帶頭偷換概念,指鹿為馬,堅持稱中國漁船為所謂的“海上民兵”,將中國漁船在牛軛礁的正常作業和避風行為稱為“大量聚集”,毫無根據地渲染地區緊張局勢。前美軍太平洋司令部聯合情報中心行動負責人卡爾·舒斯特認為,中國在牛軛礁的行動意在試探美方反應。菲律賓最高法院前法官安東尼奧·卡皮奧等國內反華勢力也隨聲附和,妄稱“這是中國佔領牛軛礁並建立海軍基地的前奏”。一時間,中國“威脅論”和“陰謀論”又甚囂塵上。同時,這也從另一個側面反應出美方對中國正當海上維權行為心存忌憚和束手無策。《2021年度威脅評估報告》也提出,美國有必要為戰爭與和平之間的“灰色地帶”衝突做好準備。美國媒體分析認為,當前美國面臨的重要問題是如何應對中國商業漁船實施的“灰色地帶”戰術,美國派遣航母等軍艦靠近牛軛礁可能導致反應過度,但不採取行動又顯得立場軟弱。