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在大國之間玩平衡

2016-11-16

雖然就任只有100多天,羅德里戈·杜特爾特總統已經把他的國家菲律賓置於全世界的聚光燈下。對他的領導風格,人們的反應既有讚美痴迷,也有批評懷疑。因其草根訴求、堅毅和異類的領導方法,被1600多萬人民(比競爭對手多了600餘萬票)選出來的杜特爾特註定在國內外都有極高知名度。批評者對他粗俗的舉止(髒話連篇,不遵守協議和程序)和沒有條理的觀點怨聲載道。人們還批評他給菲律賓的對外關係帶來不必要的不確定性,從而加劇地區的焦慮,對亞太地區政治安全局勢產生不利影響。但是,在他的強烈民粹主義言論之外,是清晰的國家外交政策要旨,其立足點是菲律賓國內的當務之急和地區與全球格局的演變。

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杜特爾特承諾覆行憲法賦予他的尋求獨立外交政策的權力。他的有關聲明其實抓住了問題本質,那就是要跨過盧比孔河(譯者註:指作出最後的抉擇)。這裡的盧比孔河指什麼?為什麼菲律賓必須跨過?國家應該如何為這種跨越制定方向?

杜特爾特代表了一類菲律賓人,他們認為國家在太長時間裡太過依賴美國,尤其是對外防禦方面。在美國還處在頂端的單極世界秩序當中,安全保障方面搭美國的便車的確是權宜之計,它能讓國家在相當長時間裡略過領土和海洋防禦,優先處理國內經濟與社會問題。但在日益多極化的世界秩序里,新興大國即便沒有直接挑戰,也逐漸瓦解着美國的霸權,尤其在東亞,繼續過度依賴美國可能產生反作用,因為這對國家的其他安全合作夥伴形成掣肘。這種依賴還可能形成大國對抗事件中的一種傾向,對菲律賓來說,就是不管對錯,菲律賓都會被認為顯然要傾向於美國陣營。南海的爆點正在演變成海軍強國之間的一場較量,杜特爾特顯然是想讓他的國家擺脫大國競爭。這類衝突可能來自美國“航行自由行動”的誤判,因為中國強烈反對域外大國在它的近海部署軍事力量。美中兩國在南海對抗加劇,一旦兩國間發生戰事,菲律賓就可能面臨池魚之殃。必須指出,正是美國基地和軍隊的存在,使菲律賓在二戰期間成為日本攻擊的合理目標,這也導致菲律賓成為遠東損失最慘重的國家之一。

此外,對於1951年的菲美《共同防禦條約》是否包括西菲律賓海(譯者註:即黃海)的島礁和水域,美國一直態度曖昧,加上軍事裝備移交不足,菲律賓的脆弱性大增。2012年,根據現有的菲律賓與中國海商法,美國出面緩解巴約的馬辛洛克(斯卡伯勒淺灘)(譯者註:即黃岩島)的緊張局勢,但以失敗告終。美國採取的“航行自由行動”也未能阻止中國在南海的人工島礁建設。這使杜特爾特意識到,美國對於菲律賓的國家安全其實作用有限,尤其當事態嚴重的時候。所有這些,都迫使杜特爾特重新調整與美國的安全合作。所以,跨過盧比孔河,就相當於告別安全上對美國的過度依賴。在總統看來,這是應對時代變化的必要舉措。在杜特爾特看來,國家把所有雞蛋放進一個籃子是不明智的。對外防禦不能外包,哪怕對方是長期盟友。近期南海局勢再度緊張,但它不應該影響菲律賓保衛領土、主權和主權權利的自主能力的長遠發展。而且,即使是軍事上處於弱勢的國家,也有多種方式守護這些國家利益。看來,杜特爾特已經開啟這一領域的探索之路。

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作為一個麻煩不斷的南方城市的老市長,杜特爾特顯然知道安全如何影響着政治和經濟。棉蘭老島東部,包括達沃地區,是共產黨新人民軍的大本營,穆斯林叛軍也離得不遠。把達沃市從一個無法無天的地方變成安全繁榮的都市,從中獲得的實踐經驗,讓杜特爾特日後可以舉一反三。為了利於城市的商業和發展,促進和平穩定,杜特爾特養成了與不同政治力量打交道的能力。

儘管明顯是國家政治的門外漢,而且沒有實際的外交政策背景,但是,杜特爾特的所作所為說明他很了解地區事態的演變。如果跨過盧比孔河代表減少對美國特別是在國防安全方面的依賴,那麼,可以說菲律賓的許多東南亞鄰國早就在朝這個方向努力了。武器供應商的多樣化、通過與他國合作在本國生產武器、加強與多個安全合作夥伴的軍事關係,這些都是它們在日益多極化的世界秩序中為提升各自的國家安全所採取的主要措施。

除了承辦代號為“Komodo”的多邊海軍演習,印度尼西亞還與中國、印度、美國和澳大利亞進行聯合海軍演習;馬來西亞與中國、印度、日本、美國合作;越南與法國、日本、美國、印尼和馬來西亞合作;泰國採購中國武器(例如地對空導彈和反艦導彈、空中搜索雷達)和俄羅斯武器;越南長期以來一直購買俄羅斯武器(現在還可以從美國買武器)。泰國購買了3艘中國潛艇,馬來西亞將購買中國的近海巡邏艦。俄羅斯是另一個杜特爾特總統希望與之建立牢固關係的國家,它向印尼移交了水陸兩棲坦克和Yakhont超音速導彈,雅加達還表示有興趣購買俄羅斯基洛級潛艇。杜特爾特宣布他有可能獲得中國(甚至俄羅斯)的武器,這沒什麼好奇怪的,本地區很多國家的武器庫里都有中國和俄羅斯的裝備,也有西方生產的武器。同樣,考慮與中國舉行聯合軍演,也是與本地區越來越多的此類做法同步。

但要跨過盧比孔河,杜特爾特總統必須謹慎行事,必須摸着石頭過河。國內公眾情緒、經濟需求與優先事項、國際特別是東亞鄰國的反應,這些對他來說都是關鍵的考量。菲律賓公眾贊成他訪問中國和日本這兩個重要的經濟合作夥伴,期待數十億美元的投資貸款項目不久能兌現。國內的和平、有序、穩定,加上良好的經濟基本面(如投資評級、GDP快速增長),將使菲律賓擁有更多投資去擴大就業,不斷提高經濟效益。中國是新興境外投資者,有盡人皆知的財力、技術和施工能力去做大型基礎設施項目,比如可以給菲律賓經濟發展帶來革命性影響的鐵路。實際上,中國進入全球基礎設施市場,已經迫使日本這樣的傳統玩家重新制定自己的融資條件,以便與中國更靈活的放貸條件競爭。美國在這一領域表現消極也促使杜特爾特認真考慮中國的報價,尤其是結合地區背景考慮的時候。中國已經在印尼建設東南亞的首個高速列車(雅加達-萬隆鐵路),在馬來西亞(關丹)建設一個港口和工業園,並開始在泰國建設一個將連接昆明和新加坡的鐵路網。

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之前阿基諾當政時期,西菲律賓海的爭端左右着雙邊關係,杜特爾特看來對延續這一政策不感興趣。如果能夠很好地管控紛紛,菲律賓就可以專註於國內優先事項,同時緩解地區緊張。然而,這並不說明他對在西菲律賓海尋求國家利益沒興趣。出訪與中國有南海糾紛的東盟夥伴國,即越南、印尼和汶萊,出訪與中國在東海有島礁和水域糾紛的日本,訪華後的菲中聯合公報當中出現8次“南海”和4次“爭端”字樣,都說明總統對這一問題高度重視。雖說杜特爾特的中國之行主要出於經濟動機,但他答應菲律賓漁民可以重新在巴約的馬辛洛克(譯者註:黃岩島)打漁,這是他曾經作出的承諾。杜特爾特看來認識到了爭端給小漁戶造成的生計與需求壓力,他希望在討論爭端當中更重要的政治安全問題的同時,儘快幫他們紓解困難。這種務實態度受到極大歡迎。杜特爾特也意識到,東盟國家在南海問題上存在分歧,個別東盟主權聲索國事實上一直對中國奉行溫和外交,支持通過多邊論壇管控分歧。在這個意義上,杜特爾特可以說摸到了石頭。

杜特爾特任總統,可能會持續不斷地在大國角力當中拓展自主空間,管控短期內難以解決的棘手爭端,並從與世界第二大經濟體的經濟合作中獲取好處。但菲律賓前任領導人付出的這類努力,結果好壞不一。拉莫斯總統化解了1995年美濟礁事件引發的緊張,但美濟礁現在被中國佔領了。馬卡帕加爾·阿羅約總統與中國做的那些基礎設施交易,後來因為腐敗和違規被中止了。她與中國和越南進行的海洋地震合作,後來被認為是出讓菲律賓在西菲律賓海的國家利益——雖然聯合國海洋法公約鼓勵共同開發資源,而且包括本地區國家在內,很多國家也在實踐這一理念(例如馬來西亞-泰國、馬來西亞-越南海上能源合作,越南-中國北部灣漁業合作)。

杜特爾特通過成功訪華,帶回240億美元投資和貸款,其中包括為基礎設施項目的融資。阿羅約總統的經歷也許給杜特爾特留下深刻印象,這也體現在訪華後發表的菲中聯合聲明第24條當中:“雙方同意共同實施的基礎設施合作需服從適當招標程序、透明度,符合兩國相關國內法律法規和通行的國際實踐。”他在國家事務方面打擊腐敗和違法的強硬表態,或許將在即將實施的一系列交易中得到檢驗。至於西菲律賓海的聯合開發,他看來也同樣會徵求國會和菲律賓人民的同意。這說明他尊重行政與立法分離,尊重權力與選民授權的相互依存。

總之,杜特爾特認識到他必須帶領他的國家跨過盧比孔河。幾乎所有其他東南亞國家已經跨過去了。該地區國家長期以來致力於經濟、安全合作夥伴的多樣化,以分散風險,避免捲入大國角力。此外,菲律賓還在加強與東亞鄰國的貿易,即使領土和海洋爭端仍對這一新興的經濟關係構成挑戰。跨國的安全挑戰,如販毒、走私、海盜和跨境犯罪等,也為相鄰沿海國家的合作創造了天然空間。這也可以解釋杜特爾特為什麼更重視距離最近的鄰國。但是,跨過盧比孔河必須慎之又慎。不確定性和模糊性,也許是保持行動自由和機動性所必須的,但應該避免以自由落體之勢倒向一邊。