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  • 孫成昊 清華大學戰略與安全研究中心助理研究員
  • 張丁 民智國際研究院助理研究員

新版《國家安全戰略》折射拜登政府戰略「三觀」

2022-10-20

一般而言,美國《國家安全戰略》報告代表政府對國家安全和對外戰略的頂層設計和未來設想,也是美國政府各機構圍繞對外戰略部署工作的重要指南。去年3月拜登政府率先發佈的《臨時國家安全指南》,可以視為《國家安全戰略》報告的預覽版,它初步勾勒了新一屆政府國家安全戰略的大體輪廓。

今年10月新版《國家安全戰略》報告姍姍來遲。值得注意的是,報告公布時美國所處的背景極為複雜,大國博弈日趨激烈,烏克蘭危機持續發酵,中期選舉迫在眉睫,國內經濟面臨通貨膨脹等重重挑戰。此時,美國亟需一份內外戰略設計的引領。不過該報告中的諸多政策已在推出前漸次鋪開,新版報告與其說是一份戰略指南,不如說是對拜登第一任期接近半程時的階段性總結。

相比特朗普政府2017年推出的《國家安全戰略》報告,新版報告內容更豐富,結構更複雜,折射出拜登政府面對時代變局的“戰略三觀”——國際觀、地區觀和中國觀。

“決定性的十年”

在對國際形勢的認知上,拜登政府延續特朗普政府的核心理念,但也承認當前世界本身的複雜性。根據這份報告,美國和世界必須應對兩大戰略挑戰,一是後冷戰時代已徹底結束,當今世界已步入大國競爭;二是世界仍然面臨諸多跨國界的共同挑戰,需合力應對。

新版戰略報告的主要願景仍是重塑美國全球領導地位,實現和捍衛美式民主價值觀。“競贏”(outcompete)或“智勝”(outmaneuver)戰略競爭者,應對共同挑戰和塑造路徑規則,將是實現目標的手段。這意味着拜登政府承襲了前任政府對世界重回“叢林法則”的悲觀判斷,所不同在於,戰略競爭的全球性令其看到“競爭”不能完全定義世界趨勢,美國仍應在弱政治領域謀求全球合作。

此外,拜登政府還強調美國應對世界變局的緊迫性。全文誇大的威脅感知,也反應出美國戰略界的不安。新報告首次為大國戰略競爭框定期限,文中六次提及“決定性的十年”(decisive decade),認為地緣政治競爭的條款將會在未來最初幾年確定。

優先事項和雙軌政策

新版報告中的地區戰略倡導與盟友和合作夥伴的積極接觸,體現出以下特徵:

在戰略定位上,報告區分了針對不同接觸地區的優先主次。印太地區仍是重點,促進“自由開放”被放在地區戰略的首位。報告也強調與歐洲盟友聯合,呼籲擴大和深化跨大西洋紐帶。這也是在聯合盟友推動大國競爭、應對烏克蘭危機動機下的選擇,而西半球、中東、非洲等議題被往後排。

在戰略目標上,報告重視地區間的關聯性,強調通過各方合作以實現全球性議程。例如,報告呼籲印太國家與歐盟國家建立更緊密的聯繫,從而在印太與跨大西洋兩個方向實現聯動,增強集體合力。比較此前“美國優先”的策略,拜登政府並不認為盟伴是某種負擔,而將其視為戰略資產,採取更為鮮明的協同路徑以形成競爭協作力,同時為解決共同挑戰塑造全球戰略環境。

在戰略路徑上,報告提出以“雙軌”政策(Dual-track approach)作為驅動與平衡機制,確保在戰略競爭下加強國際合作。一方面,報告提出將與包括競爭對手在內的國家就共同挑戰開展合作;另一方面,主張進一步與聯盟核心的民主國家建立強大、有韌性、相互加強的關係網格(latticework)。

被“競爭”定義的對華戰略

報告展現的“中國觀”並沒有出乎意料之處,仍是拜登政府一直以來的對華思路,與布林肯今年5月的對華政策演講一脈相承。報告一方面承襲和升級了特朗普政府對華負面定位和主張,另一方面也對拜登執政後的對華政策進行了概括總結。

一是從戰略目標上看,美國再次明確“競贏”中國是核心目標。報告將中國定義為“未來十年的主要競爭對手”,宣稱“中國是唯一既有重塑國際秩序意圖,也逐漸擁有經濟、外交、軍事和科技力量來日益推進這一目標的競爭者”。這種對華定位呼應了當前美國政府世界觀中的重要部分,即大國競爭全面回歸,而中國顯然是定義競爭態勢的重要行為體。

二是從戰略手法上看,拜登政府將繼續貫徹此前提出的對華政策“投資、協同、競爭”的“三點論”。報告對此並沒有做出太大調整,這三點分別以不同形式體現在“投資自身實力”、“地區戰略”與“全球優先事項”等章節中。報告多次強調未來十年將是決定性的,凸顯美國方面對華競爭的強烈焦慮感。

三是拜登政府既想綁定中俄,又想有所區分。自烏克蘭危機升級以來,拜登政府就一直在渲染“中俄綁定論”,借這次危機製造和渲染“民主對威權”的敘事,試圖在意識形態上製造全球分裂。報告在“全球優先事項”中將中俄並列陳述是又一次新嘗試。

同時,拜登政府不願將中俄完全划上等號,認為中國是需要“競贏”的,而俄羅斯是需要“約束”的。這反映出拜登政府對中俄兩國挑戰的不同認知,中國是長期的、更具影響力的挑戰,而俄羅斯是更短期的、更具緊迫性的挑戰。

報告設想的對華政策謀求一種魚與熊掌兼得的理想狀態,希望美國能以和平方式贏得對華戰略競爭。這種設想存在明顯矛盾。報告既把中國定義為“最大的地緣政治挑戰”,又肯定“和平共存”的可能性,並聲稱“不尋求讓競爭轉變為對抗或新冷戰”,但它卻沒有提供走好這一平衡木的現實路徑,仍更多強調如何與中國競爭甚至是擠壓中國影響力。這並非華盛頓想像中的“雙軌”政策。

因此,“戰略三觀”最大的重疊因素就是“中國”,而“競爭”一詞是貫穿其中的主旋律。總體而言,新版報告在框架和結構上做到了推陳出新,但內容乏善可陳,是對拜登執政後美國國家安全政策與行動的盤點與總結,也始終無法跳出“戰略競爭”的窠臼。

美國戰略界曾認為當前的中美關係猶如一場牌局,而美國是手握更多好牌的一方。然而,新報告中所折射出的威脅感知與力求必勝的競贏策略,一定程度上反應了美國的戰略焦慮。究其本質,儘管報告增加了針對全球合作的篇幅和內容,但拜登政府在對華戰略競爭問題上的認知並未超越特朗普,正愈發將雙邊關係的光譜向競爭推移。這對於遏阻兩國走向全面對抗並無益處,也無法對世界和平與發展做出真正貢獻。