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  • 李岩 中國現代國際關係研究院美國研究所副所長

拜登執政的深層挑戰正在顯現

2021-06-26
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自1月20日就職以來,拜登執政已近半年時間,其主要內外政策業已逐步展開,開局總體平穩並有所建樹。但美國政治社會中的深層矛盾亦開始顯現,並將極大制約拜登任內的施政成效。

從國內施政看,拜登將應對疫情、重振經濟、確保社會平等、應對氣候變化作為四項施政重點,這些重點領域目前均有成效。拜登上台伊始便採取一系列措施聚焦應對疫情,目前美國疫情形勢總體得到控制,每日確診人數從高峰期的20萬降至2萬左右。疫苗接種進度在發達國家中處於領先水平,成年人口接種率接近60%。疫情形勢的明顯好轉為美國社會重新開放奠定了基礎。經濟方面,拜登推出多項針對疫情的刺激計劃,帶動國內消費和企業投資明顯增長,美國經濟開始邁向正常運轉。第一季度美國GDP按年率計算增長6.4%,二三季度經濟增長預期大概率會更高。在解決社會平等問題上,拜登執政也着力甚多,成效有待觀察。當前階段,拜登的注意力主要是困擾美國幾十年的種族問題,同時尋求扭轉不斷擴大的收入差距。拜登提出的“美國就業計劃”、“美國家庭計劃”以及2022財年聯邦政府預算,不僅尋求經濟增長,更重視確保“增長的公平性”,重視政府對教育、醫療等民生領域的投入。在氣候變化問題上,拜登組建白宮氣候政策辦公室,任命氣候變化總統特使,將氣候變化問題納入內外政策框架。在上述機制性變革的基礎上,拜登對內擬定了耗資數百億美元的清潔能源發展計劃,提出到2035年實現100%清潔電力和汽車的宏大計劃;對外主持應對氣候變化的線上峰會,提出2030年碳排放減半的承諾。上述政策進展如何雖仍待觀察,但“氣候新政”大幕已然拉開。

拜登對外政策布局也已清晰,恢復美國國際影響力作為施政重點,其成效較之國內政策更顯亮麗。特朗普執政四年的破壞性影響,加之新冠疫情對美國國際形象的加速衝擊,使美國國際影響力遭遇空前挑戰。面對如此背景,拜登重拾“外交優先”路線,聚焦改善同盟關係,重返多邊組織,謀求重塑美國國際影響力的根基,宣示“美國回歸”。拜登在印太地區強化與日韓等傳統盟友的關係,續推“四邊機制”,實現美日印澳首次首腦會晤。通過參加美歐峰會、G7峰會、北約峰會等系列外交動作,改善與歐洲盟友關係,穩住美國在西方陣營中的領導地位。知名民調機構皮尤、蓋洛普近期的相關數據顯示,美國在主要同盟國家中的“受信任度”明顯提升。同時,拜登重視多邊機製作用,不僅重返《巴黎協定》、世衛組織、聯合國人權委員會等國際機制或組織,更藉助“共同價值觀”、“供應鏈安全”、“國際規則”等旗號,在不同領域組建小多邊機制,推動“志同道合國家”和合作。這些做法達到了修補美國形象的初步作用,也體現了拜登外交的進取特徵。

在拜登上述外交布局中,中國因素成為其政策推進的重要牽引力。正如擬議中的《2021年美國創新與競爭法案》所顯示,中國因素在拜登政府的全球戰略布局中無處不在,對華戰略競爭也成為美國兩黨對外政策的最大公約數。從3月布林肯闡述對華“競爭-合作-對抗”觀,到5月白宮印太事務協調員坎貝爾在斯坦福大學研討會宣稱“對華接觸結束”,以及國防部“中國工作組”近期完成對華政策評估等事態看,拜登政府的對華定位及基本政策框架已然清晰。圍繞中國因素推進全球戰略布局,通過落實全球戰略帶動對華戰略競爭,成為拜登對外政策重要特徵。在此影響下,以中美戰略競爭為主軸的大國關係態勢可能經歷新一輪調整嬗變。

拜登內外政策的推進,不可避免仍會遭遇美國國內各類矛盾的深刻制約,“美國回歸”外交的有效性和持續性也勢必面臨不少挑戰。拜登一系列“去特朗普”色彩的國內政策已經遭到共和黨猛烈抨擊,兩黨圍繞選舉權、基建法案、預算等議題的紛爭逐步激烈。對急於解決國內問題的拜登而言,兩黨矛盾仍是其執政的長期制約。同時,民主黨內進步派勢力千方百計尋求塑造拜登政策議程,這也會約束拜登謀求兩黨團結、進而“做強美國自身”(build back better)的總體規劃。就內外政策聯動性而言,一旦拜登推出的基建立法等重大議程無法在國會過關,財政刺激對經濟的副作用突顯,凡此國內政策的潛在風險也會拖累拜登對外政策的實施。此外,拜登重拾民主黨“老套路”對付中國、改善同盟關係等舉措,亦面臨國際格局世易時移的重大考驗。在聚焦共抗疫情、謀求和平穩定的國際大勢中,離岸制衡、價值觀外交、排他性“小圈子”等美國慣用手法愈發顯得不合時宜,更難具有長期的政策吸引力。