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  • 安剛 清華大學戰略與安全研究中心客座研究員

拜登政府對華政策審議的「下半場」

2021-06-02
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拜登政府一上台,便開始進行美國對華政策的重新審議,這場審議現正處於“下半場”。

在歷時兩個月的“上半場”里,拜登政府預置了“長期戰略競爭”的基調,確立了“始於國內”的原則和“服務中產階級”的目標,並且強調對華戰略競爭須有邊界、受管控,避免引發災難。

這樣一種長期戰略競爭框架與特朗普時期的“野蠻競爭”有所異同。異在於,強調通過辦好美國自己的事,而非全力打壓對手,重新激發制度自信和創新優勢;同在於,談論內外事務言必稱中國,以應對“中國挑戰”為美國內外政策調整的總驅動器。

特朗普後期,“敵化”中國成為對華政策特點,白宮和國務院打壓中國的言行近乎歇斯底里。拜登政府將中國視為嚴肅的長期對手,在對華開展競爭的同時不排斥合作,這樣的“新站位”看來在美國學界已經得到認同和支持。

在“有邊界的戰略競爭框架”指導下,拜登政府對華政策審議的“上半場”主要做了四件事:

一是清理特朗普政府對華政策“遺產”,有棄有承。拋棄或擱置的,是以貿易戰為中心的無序打法,包括針對微信、TIKTOK的禁用令;承襲甚至擴大的則是以國家安全、非正當競爭、香港、新疆、人權等為借口,針對中國企業、官員和個人發起的制裁或限制。拜登政府雖否認美國可與中國“全面脫鉤”,但實際上在審查供應鏈和推動選擇性“脫鉤”方面走得更遠,接受了民主黨新生代專業研究者提出的“小院高牆”思路,圈定與國家安全直接相關的核心技術領域(新一代電信、人工智能、量子計算、半導體和生物技術等),採取更嚴密的封鎖措施,之外領域則可能重新開放合作。

二是推進全球戰略收縮,從中東、阿富汗撤出實際力量,對緬甸變局僅作象徵性介入,集中精力實施升級版的“印太戰略”。屬於拜登政府的這套“印太戰略”,圍堵、制衡中國的目標更加明確,維度也更加立體。具體表現是:實施更加密集和危險的抵近偵察、“航行自由”、聯演備戰等軍事威懾行動;推動美日印澳四方合作(QUAD)實化發展並企圖建立“四國+”模式;以數字等關鍵和新興技術對沖“一帶一路”。

三是舉價值觀和多邊主義旗號,以放寬防務分擔要求、提供疫苗等為工具,與盟友夥伴國家協調對華政策。這種協調雖沒有取得法德日韓印等盟國的明確選邊,但也得到了它們“對美關係重於對華關係”的實際姿態。特別是在跨大西洋關係方面,拜登政府利用新疆問題策動了美歐協同制裁行動,產生了歐洲議會擱置中歐投資協定審批進程的實際後果,在不斷深化的中歐合作中打入楔子。

四是將應對氣候變化放在中美合作籃子的首要位置。拜登政府重新激活應對氣變全球議程,以此作為重建美國全球領導力的抓手。拜登政府氣變特使克里第一時間與中方氣候團隊建立聯繫,隨後放低身段來上海,在達峰與中和時間表等問題上做出讓步,隨後中國習近平主席以線上方式出席拜登總統發起的氣候峰會。目前,中美氣候團隊保持密切溝通,討論焦點已轉入達峰和中和目標的執行問題。

中美高官安克雷奇會晤是拜登政府對華政策重審轉入“下半場”的重要標誌。會晤後,美方加緊推進以“長期戰略競爭”為基本定位的對華政策動員和布局。

“下半場”的重審呈現“場內”布局與“場外”立法纏繞進行、交相呼應的局面。美國行政當局以科技、軍事、價值觀為重點,推進有邊界有管控的競爭。國會則快軌審議內容險惡的涉華法案,拜登政府和兩黨議員紛紛往裡塞私貨,“抗衡中國、贏得競爭”這口鍋里“沸騰亂炖”。有評論說,對華政策儼然成為兩黨合作領域,拜登政府似乎將推行激進的對華政策視為與共和黨人尋找共同點的一種手段。

截止2021年4月,366個涉華議案在美國國會排隊等待通過,“2021戰略競爭法案”、“無盡邊疆法案”、“芯片法案”(隸屬於拜登竭力推動的“就業法案”)等在審議過程中被加以整合,重新推出厚達1400多頁的“2021美國創新與競爭法案”(S.1260)。中美建交以來最重大的涉華立法活動對美國對華長期戰略和中美關係形態的塑造意義重大且深遠。

“下半場”的美國對華政策重審,台灣問題更加突出。美國戰略界正在對台海形勢重新進行研判,焦點在於“現狀”是否不再“可持續”,美國要不要轉向“戰略清晰”。不管結果如何,美方已經認定台灣問題是當前和今後一個時期美中最危險的“衝突源”,其次是南海。與之相關聯,美國軍方急於同中國軍方開展指揮層級的溝通,但其推動的“溝通”只看重技術層面的軍事行為管控,而非體現戰略層面的協調誠意。

“下半場”的審議,是否重啟經貿談判的問題恐難再拖下去。5月27日美方貿易代表戴琦與劉鶴副總理首次通話。但拜登政府內部尚未就如何處理特朗普政府遺留關稅問題達成一致,貿易團隊的人事安排也不明朗,加之美國的宏觀經濟形勢還在變化,美元的弱勢、通脹的壓力等都在影響其判斷,總體看美方並沒有顯示出重啟談判的足夠緊迫感。

如果經貿談判能夠重啟,將與氣候談判一道形成“兩輪驅動”模式,對遏制雙邊關係持續下滑起到一定作用,但兩個談判均切乎重大發展利益,不可能不艱難,積極勢頭能否得到維護取決於雙方的各自目標到底是什麼。

拜登政府對華政策重審的“下半場”,兩國領導人層級的接觸可能不會明顯恢復,這會加劇兩國關係的“漂流”狀態。高層交往的“失活”不僅要歸因於兩國關係的實際狀態和拜登本人的認知變化,也與美國對俄關係的重置有關。拜登上台後,以下快步跳棋的方式處理對俄關係,先是與俄就《新削減戰略武器條約》(NEW START)延期迅速達成共識,接着在重振跨大西洋關係的過程中藉助烏克蘭東部邊境緊張事態極力渲染“俄羅斯威脅”,爾後在複雜的美歐俄互動中為“北溪-2”天然氣管線項目“放行”,隨即美俄元首確定6月在瑞士舉行會晤,歐洲安全和全球戰略穩定將是主要議題。在無力全面改善美俄關係的情況下,拜登政府的三條重要考慮是:穩住歐盟夥伴;避免與中俄同時極度交惡;限制中俄關係“同盟化”的步速和幅度。

對美國的對華政策重審而言,“戰略競爭”既定,是否繼續強調意識形態衝突仍存爭議。美國戰略界不由自主地將中美競爭比作一場“自由民主”與“威權專制”的競賽。有人已經意識到,這將反向強化兩國各自國內敵化對方的動員,與避免新冷戰的初衷相悖,邏輯上難以自洽。現實是,以新冠疫情、科技競賽等為催化,“制度之爭”的敘事在中美兩國還在不斷強化,對實際政策形成未必可逆的影響。

美媒預測,拜登政府的對華政策審議將在“夏天”結束。似乎可以判斷,在審議結束前的有限時間裡,中美關係整體氛圍不會明顯好轉,相反還可能因具體事件而持續螺旋下滑。要看到,拜登政府對華政策審議總體上是先內核後外圍、先舉綱後張目,因而也是謀定而後動的。對中方而言,比跟蹤美國對華政策重審更重要的,是準備好應對重審結束後的行動力,準備好應對由此正式全面揭幕的“競爭時代”。拜登政府聚合了民主黨內不同派系的人力資源,又大量任用新生代,雖然內部盤根錯節,但也並非可以輕視。