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  • 李崢 中國現代國際關係研究院美國研究所所長助理、副研究員

中國綠色發展與拜登綠色新政能否協調合作

2020-11-20
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11月的美國大選中,民主黨總統競選人拜登獲得了足夠的選舉人票,有望成為美國下任總統。在執政理念上,拜登的能源和氣候政策與特朗普差異最為明顯,他提出了基於減排和能源轉型的新目標。這一政策轉變或許存在着與中國合作的機遇,但也面臨著潛在挑戰。

拜登的氣候變化和能源政策高度統一,大量借鑒了民主黨左翼所提出的“綠色新政”理念,包括四項核心內容:

首先是重返《巴黎協定》。拜登聲稱,將在上任後首日重返《巴黎協定》,履行減排承諾。

第二是讓污染者負責。拜登將重新對化石能源企業實施嚴格的排放標準,重新修訂燃油標準,限制在公共土地上開採化石能源。除了實施法律限制外,拜登還將要求企業披露環保信息,幫助傳統能源行業工人維護其健康權等。

第三是推動美國的“零凈排放”目標。為實現這一目標,拜登計劃對美國清潔能源進行大規模投資,建立能源創新機構,儘快推進在各個行業應用新能源技術。

第四是改革美國能源和氣候變化的決策機制。拜登正在考慮設立“氣候沙皇”這一高級別行政職位,推進全政府對於氣候變化及能源議題的協調,領導所有政府機構把推動能源轉型作為優先議題。

拜登推動美國減排的做法符合國際大勢。近期,中國、日本、韓國和歐盟先後提出了“零凈排放”目標。新冠疫情讓國際社會重新意識到來自大自然的非傳統安全仍然是當今世界的頭號威脅。為了阻止氣候變化帶來不可逆轉的災難,各國有必要立刻行動起來。在剛剛發佈的中國共產黨十九屆五中全會公報中,中國特彆強調了綠色發展的重要性,提出形成綠色生產生活方式、促進經濟社會綠色轉型、碳排放達峰後穩中有降等宏偉目標。綠色發展成為中國“十四五”規劃以及2035遠景目標的核心發展理念之一。

從內容上看,中國的綠色發展與拜登提出的綠色新政有不少近似之處。兩者都強調推動控制排放總量、提升能源使用效率、推進全社會的能源轉型。然而,我們也不能忽視兩者之間的差別。拜登的綠色新政突出考慮的是推進美國國內的能源轉型,增強美國在新能源上的自主性,確立美國在這一領域的國際話語權。在實現能源轉型的過程中,拜登很可能採取本國產業優先、本國產品優先的現實做法,而這可能導致美國與其他國家出現新能源產業矛盾。

除此之外,拜登的能源轉型也可能給中美當前在傳統能源上的合作帶來影響。傳統能源貿易是中美“第一階段”經貿協議的重要內容。由於能源貿易需要諸多配套建設和基礎設施投資,雙方產業界都已為此投入了巨大資金。受疫情影響,這一合作的實際效益還沒有充分顯現。拜登針對美國傳統能源產業的新政策有可能提高其生產和運輸成本,進而削弱美國油氣產品的國際競爭力。這一變化有可能給雙方相關的企業帶來經濟損失。

基於此,中國和美國下屆政府仍需做出一定努力,才能讓雙方的能源和氣候變化政策減少分歧,擴大合作。

首先,應當以美國重返《巴黎協定》為契機,強化氣候變化的國際協調和全球治理機制。特朗普政府採取單邊措施退出巴黎協定,雖然沒有引起廣泛效仿,但仍然開了一個不好的先例。控制氣候變化和減排密切相關,如果少數主要大國頻繁跳出協議框架,利用開發化石能源降低能源成本,那對更多積極守約的國家是不公平的。在各國普遍意識到氣候變化的現實威脅背景下,《巴黎協定》應當被強化,尤其是提高主要締約國的退出成本。各國也應當以《巴黎協定》和聯合國為平台,促進清潔能源技術的國際合作和國際援助,避免該技術被政治化或泛安全化,共同幫助發展中國家以較少成本實現能源轉型。

其次,應加強中美新能源政策的協調和溝通。中美新能源產業既有競爭,也有更廣泛的合作和融合。雙方不少新能源企業在對方找到了廣闊的市場,也推進了中美兩國的能源轉型。這些有效的合作在特朗普政府時期已經開始,也應當在下一任美國政府中得到加強。在中美兩國同時致力於推進能源轉型的情況下,兩國政府更加有必要就新能源所涉及的諸多問題展開溝通,提前消除雙方的誤解,尋找兩國協調發展的可行路徑。

最後,中美雙方還需要延續在傳統能源上的合作。傳統能源合作是中美“第一階段”經貿協議的重要部分,有利於中美雙方形成新的利益紐帶,降低雙方在經濟上“脫鉤”的風險。中美之間這些新的利益捆綁有必要在美國下一任政府時期延續,以便穩定兩國工商界的預期,避免兩國民眾的切身利益因美國政府更替而受到衝擊。