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【熱點話題】:中美關係 貿易戰 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脫鉤
  • 張雲 日本國立新潟大學副教授

「全球治理」是有用機制還是時髦詞彙

2020-10-14
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冷戰後,國際關係中的“全球治理”成為一個世人皆知、被各國所引用的關鍵詞,人們對全球治理在解決世界性危機時發揮關鍵作用的期待也日益增加。

上世紀90年代後的20年里,世界似乎越來越相信全球化的結果是國際政治經濟體系大洗牌。主權國家的“自主性”被認為已經被經濟全球化高度侵蝕,富可敵國的跨國公司甚至被認為直接影響一些國家的內政外交決策;歐洲一體化的深化以及世界各地出現的自由貿易協定讓人們感覺國界已不再重要,國籍概念變得淡薄;全球通訊、交通等技術領域的飛速發展讓距離感迅速減弱,這些跨國技術基礎設施網絡的全球化讓人們開始認為,原先傳統的國家管理權威正日益轉移到以國際組織為代表的全球權威。

總之,冷戰後20年間,主流觀點認為全球化是一股超強大的外部力量,不可阻擋地進入主權國家內部,國家概念已經過時。在這種認識基礎上,國際政治被改名為全球政治,國際經濟被全球經濟取代,全球治理也應運而生。

然而,突如其來的新型疫情讓世界對全球治理的有效性、實用性產生了高度懷疑。面對席捲而來的疫情,誰負責提供口罩、呼吸機、防護服?誰來為那些重症患者提供醫療服務?誰決定什麼時候宣布緊急狀態和各種限制措施?誰給因為疫情而失業的旅遊、服務、航空等從業人員提供生活補助?答案是一目了然的,都是各國政府,而不是我們這些年耳熟能詳的全球治理。疫情後,各國政府採取關閉邊境或者限制出入境的政策,派遣包機從世界各地接回本國僑民的也是政府而不是國際組織。這些情況提醒我們國家和國籍的重要性,也讓人們開始對全球治理的有效性和未來產生高度懷疑,甚至有人認為全球政治經濟將回歸碎片化的國家政治經濟。

事實上,這種懷疑在2007-08年全球金融危機時候已經出現過。危機後,是國家為銀行和金融機構注資,是國家採取大規模經濟刺激政策救市,同樣也是國家為那些脆弱人群提供社會基本保障。筆者認為,我們應該客觀平衡地看待全球治理和主權國家之間的關係,認識到全球治理在應對危機時有能力不足的一面,但也要看到全球治理的積極作用和巨大潛力。

一方面,我們既要糾正過去的主權國家過時論,也要摒棄對全球治理的過度期待。正如我們在全球經濟危機中看到的那樣,美國政府對陷入困境的美國全球性銀行和金融機構大量注資,它說明,即使是一直主張自由主義經濟的美國,也採取了國家直接干預的辦法來挽救經濟。1997-98年東南亞金融危機的時候, IMF認定那是因為東南亞國家的經濟不開放不自由,以及國家干預。但十年後歐美髮生金融危機,西方國家政府卻認為是全球經濟體系出了問題,所以需要政府介入。這證明,任何地區和國家在全球化浪潮中都仍然需要國家層面的保護機制來鈍化全球化這把“雙刃劍”。

與此同時,我們也要看到,全球治理並非毫無用處的擺設或時髦的外交辭令。合理的期待和準確的定位,將使全球治理為國際合作指明方向,避免國家層面的過度保護損害經濟和國家間關係。儘管此次疫情中各國政府為人們提供了終極保護,但世衛組織及時發佈消息,確定疫情級別等措施,卻為各國在信息不對稱和混亂的情況下指明方向,避免了各國走向極端的各自為政。

國際組織作為跨國權威的基本代表,儘管很難給各國人民提供直接的物質幫助,但它對跨國共識形成、輿論引導、公共產品開發的指導作用和道義支持是不可或缺的。正如金融危機後成立的G20,儘管很多人批評這個鬆散的國際機制沒有決策力,沒有執行力,但是過去12年中各國領導人每年開會,同時配有大量各層級的會議磋商,為協調各國立場、交換信息、凝聚共識提供了寶貴的場所。同樣此次疫情中,雖然對於世衛組織的對應能力有各種意見,但設想一下,如果沒有這個組織的話,國際協調將會是什麼樣的亂局。問題不在於片面地否定這些國際機制,而是要認識到,在一個由獨立主權國家組成、基本上屬於分權的國際體系中,期待國際組織或機製成為世界政府是不切實際的。我們不能因為它們沒能像各國政府那樣有立法力量和執法能力就否定它們的作用。

後疫情時代的全球治理不會是人們曾經設想的有一個類似於世界政府的機構,有整齊劃一的規則和強制執法能力,而是會探索如何使全球治理機制在與主權國家力量相互協調和兼容的情況下,發揮更大的議程設定、國際協調、資源調配、共識建構的引領作用。