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  • 陳相秒 中國南海研究院助理研究員

如何客觀理解中菲美三邊關係

2019-05-08

進入2019年以來,美國戰略與國際研究中心旗下“亞洲海事透明倡議組織”及其負責人連續發表三份報告,提出中國正在用數百艘“海上民兵”船隻和“捲心菜戰略”監視菲律賓在中業島的設施建設,似乎有意干擾菲律賓在南海的行動自由。杜特爾特政府為此向中國發出了頗為強硬的信號。國際社會不少輿論認為,菲律賓可能因此調整當前所謂親華疏美的政策,在中美之間玩大國平衡術,並期待兩國領導人在北京的會晤能帶來轉機。但這種擔心似乎是多餘的,因為持實用主義施政理念的杜特爾特政府短期內還離不開中國,同時國際社會也不能簡單以“經濟靠中國、安全靠美國”的平衡範式來分析近期菲律賓對美、對華及對南海議題的一系列行為。

菲律賓從未在中美之間求平衡

正如4月10日菲律賓外長洛欽所言,在菲律賓眼中,美國現在、將來都是唯一的軍事盟友,且菲律賓絕對不能與鄰近的強國——中國結盟。被認為有明顯親華色彩的杜特爾特上台至今,雖然偶爾發表對美國的激烈言論,但菲美軍事同盟關係並未削弱。相反,杜特爾特當局不僅支持美國在菲軍事基地(巴薩空軍基地)設施擴建,還極力尋求美軍的武器援助合作,並保持年度“肩並肩”聯合軍演及其規模,其中2019年美軍還首次派遣F-35戰機參與該演習。

在經濟層面,美國雖然是菲律賓唯一盟友,但一直都只是其第三大貿易夥伴國。相比之下,即使是阿基諾三世時期,中國仍維持菲第二大貿易夥伴國(日本第一)地位。杜特爾特2016年下半年執政後,中國躍居並一直維持菲律賓第一大貿易夥伴國地位。但這絕不可認定,菲律賓在實行經濟靠中國、安全依賴美國的平衡策略。菲律賓從未忽視提升與美國的經貿合作。美國長期以來保持菲律賓第三大貿易夥伴國地位。杜特爾特上台後,也積極與美方開展雙邊貿易和投資框架協議談判。截至2018年10月,雙方已經就冷鏈設施合作、汽車安全標準、農產品進出口等問題磋商取得積極進展。相較而言,中國與菲律賓地緣相近,又是地區發展引擎,在區域一體化加速、產業結構互補性強等因素的作用下,中菲經貿往來強於美菲也就理所當然。

菲律賓對中國及南海政策務實且彈性十足

沒有證據表明杜特爾特政府在南海問題上有妥協或讓步的跡象,它不過是一改阿基諾三世的“對抗”戰略,轉而採取迂迴的“務實主義”策略,通過避免炒作南海仲裁裁決等容易刺激中方神經的敏感議題,緩和海上緊張局勢,換取搭乘中國經濟發展快車的機遇。在仲裁案問題上,杜特爾持個人及其執政團隊意識到中國不會接受和執行的現實,因而為避免刺激中方,不把裁決作為與中國磋商南海問題的前提。此舉既贏得了中方的信任,更獲得了中方巨額的援助、投資和貿易訂單。但菲律賓各部門官員在不同場合一直都堅持仲裁裁決的“有效性”。特別是在此次“中業島風波”中,以往對華相對友好的外長洛欽、總統發言人班尼洛以及杜特爾特本人都明確表態中方應該遵守裁決,退出“屬於”菲律賓管轄的中業島及其附近海域。

在資源開發問題上,中方自2017年開始為菲律賓漁民提供海洋養殖技術培訓和魚苗援助,將來雙方還有望在聯合開發和勘探南海油氣資源方面取得進展。其中,在南海油氣開發問題上,從政治和經濟綜合成本計算,與中國的合作不僅能避免外部政治和外交干擾,更能獲得中方在技術層面的援助和經濟上的優惠。這對迫切需要擴大能源產出的菲律賓而言,可謂是最優選項。但在與中方簽署的油氣合作備忘錄中,菲方不僅聲明兩國合作主體為雙方代表企業,還明確需以不影響各自主張作為前提條件。同時,菲方仍一再要求中方確認不得干擾其漁民在黃岩島等有關海域的捕魚活動。

因而,杜特爾特當局把同中國在南海博弈的策略由“完全衝突”的非合作博弈,調整為“既有合作又堅持主張”的“討價還價”混合博弈,不僅為其搭乘中國經濟發展“快車”創造了條件,也大幅度減少了菲律賓參與南海油氣和漁業活動的成本。

衝突與合作並存是中菲關係的成熟常態

從國際關係史及國際政治理論層面看,完全的衝突或完全的共同利益都是理論假設的理想狀態,競爭衝突與合作互利共存的國家關係才是成熟和現實的選擇,對中菲關係而言亦是如此。中菲之間既不能指望只有合作,沒有衝突或永久管控衝突,也不能讓雙邊關係陷入完全對抗。可以預判,在相當長的一段時間內,中菲之間圍繞南海部分島礁領土主權和海域管轄權的爭議將無法解決。科技的發展對國際體系和國家行為的影響日漸深遠,特別是信息技術的高度發達,使得中菲兩國政府之間通過秘密協議和補償、利益置換等傳統外交手段達成領土和海上權益的相互妥協變得非常不現實。雙方決策者都不會在領土和海洋權益問題上做絲毫讓步,因為這將激起難以想像的民族主義情緒,進而可能威脅執政者的合法性。兩國或許可以通過有望達成的“南海行為準則”,以及現有的雙邊南海問題磋商機制,加上其他一些功能性領域的合作,防止海上衝突升級。然而,因領土主權和海域主張重疊而引發的矛盾是不可避免的,雙方衝突也將在所難免。

但中菲決策層顯然已經意識到,只有合作博弈才有可能造就雙贏的局面。為了給兩國經貿領域合作營造良好的政治外交環境,雙方將不得不暫擱海上有關爭議。以此次杜特爾特訪華出席第二屆“一帶一路”峰會為例,雖然受海上爭端的影響,且杜特爾特也向習近平主席提出中國應“尊重仲裁裁決”,但雙方合作的熱情和步伐並未受到影響。兩國依然簽署了19項總額超過120億美元的商業協議,中國還向菲律賓提供10億人民幣的援助。菲律賓總統發言人班尼洛坦言,中國的投資將為菲律賓創造2.1萬個就業機會,這符合杜特爾特致力於改善民生、加速經濟社會發展的執政訴求。而中國也需要穩定周邊形勢,為推進共建“一帶一路”塑造有利環境。基於這種共同的目標,雙方決策層或許可以通過不間斷磋商積累共識,開展功能性領域合作,進而預判己方行為可能給彼此帶來的影響,並達成某種“默契”。

總之,中國應該明白,菲律賓是“好朋友”,但不會是軍事盟友。而美國也該清楚,馬尼拉但凡具備國際事務處理經驗,都不會讓中菲關係陷入完全對抗之中,因為這不符合菲律賓朝野提振經濟的訴求,也將損壞執政黨的“合法性”。換言之,雙邊分析視角可能比三邊互動觀察更有助於找到中美菲戰略和利益的平衡點。