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蒂勒森所不知道的南海歷史

2017-02-17

2017年2月1日,雷克斯·蒂勒森宣誓就任國務卿,成為美國最高外交官,而在此前參議院批准他提名的投票中,反對票之多創下了美國參議院歷史上此項投票之最。

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作為一個足跡遍布全球的前世界500強企業首席執行官,蒂勒森被認為是一個在以缺乏節制和判斷力為榮的政府中罕有的理智派之一。但在1月11日就他提名舉行的聽證會上,他卻未能展現出這種理智。在他提前準備好的關於中國的短短162個單詞的論述中,他錯誤論述了國際法,以及美國關於中國在南海造島行為的政策。在被要求明確說明後,他又提出了一系列激進的政策建議,包括否認中國對其島嶼的實際控制,如果這些建議真的付諸實施,無疑將令亞太陷入戰爭邊緣。

不過蒂勒森似乎此後有所收斂,作為國務卿他必須謹言慎行。

中國完全有權利在南海水域其管理的高潮時高於水面的島礁,以及在其管理或主張享有主權的此種島礁所屬領海內高潮時沒入水中的島礁上建設人工島嶼。這種建設不是侵犯或“非法奪取有爭議的國際公地”,更不是“類似於俄羅斯奪取克里米亞”那樣對鄰國無爭議領土主權的侵犯。

蒂勒森的表態也顯示他並不了解美國對南海主權爭議的立場。作為一項政策,美國對這些爭議不持立場,並且數十年來從未持有過立場。僅有一次,美國用其全部外交力量支持爭議一方,而那次美國國務院及其顧問約翰·福士特·杜勒斯支持的是中國(中華民國)。

1951年9月的《舊金山合約》會議上,日本放棄了對韓國、台灣和澎湖列島、千島群島、南庫頁島、國際聯盟委任統治的太平洋島嶼、南沙群島、西沙群島的所有權力和權利。1952年4月28日,在日本放棄聲明生效前數小時,日本吉田政府和台北蔣介石國民黨政府簽署了雙邊和平條約(《台北合約》),日本宣布放棄台灣、澎湖、南沙群島和西沙群島。

《台北合約》簽署的時間並非巧合,合約文本也是由國務院的杜勒斯精心撰寫。在舊金山和會召開前一個月,杜勒斯已經決心在《舊金山合約》簽署之後生效之前,令日本恢復除軍事主權外的所有其他條約涉及的自由。對蔣介石來說,在《舊金山和約》生效前簽署《台北合約》也意味着某種勝利,作為同盟國代表保住了國民黨政府的地位和臉面。

《台北合約》的內容也並非巧合。在1951年12月下旬,杜勒斯就已經擬定了日本首相吉田茂提交給蔣委員長、恢復兩國政府正常關係的關鍵條款。在合約的領土條款中列入南沙和西沙群島在當時並無爭議,這也意味着華盛頓和東京都支持蔣對這些島嶼的主權主張。該條約適用於美國和日本準備承認的、蔣當時控制的領土範圍。只有在他當時和未來控制領土上居住和註冊的國民和法人才會被承認受中華民國主權管轄。

因此,即便國民黨力量被從當時控制的領土上驅逐(《美台共同防禦條約》直至1954年12月才簽署),中國大陸也沒有任何明確或默認的法律基礎來主張對台灣、澎湖、南沙和西沙群島的主權。直至今日,美國既不接受也不反對台灣是中國的一部分,利用這樣的託詞,美國聲稱從技術上看干涉海峽事務不算干涉中國內政。

基於同樣的原因,無論在《舊金山和約》還是《台北和約》中,台灣、澎湖、南沙和西沙群島的未來權利未被確定。日本放棄了這些領土,但其最終歸屬卻模糊得恰到好處,因此這些領土不會在法律上被移交給一個“敵對政權……令其能夠威脅到對維護太平洋和平至關重要的(美國第七艦隊)防禦陣型”。事實上,早在朝鮮戰爭爆發前兩天的1950年6月27日,杜魯門政府就定下政策,將台灣地位問題無限期地推到未來再解決。

美國在台灣問題上的法律花招相當虛偽。不過,所有這些都不能掩蓋這一點:當爆發圍繞南沙和西沙群島歸屬的多邊爭議時,美國優先支持中國(中華民國)。

值得注意的一點是,日本和中華民國簽署的合約是雙邊條約,無法約束非簽約國。同時,日本在《舊金山合約》和《台北合約》中轉讓的權利是否真的為其所享也並不清楚。關於台灣和澎湖,東京可以通過追溯19世紀晚期簽署的《馬關條約》來確認其權利,但南沙群島則是日本在1930年代晚期通過武力佔領的。對北京來說,其對《舊金山和約》非常不滿。由於被不公正地排除在和會以及此前的磋商程序之外,北京對這些島礁的主權主張只能追溯到戰時的《開羅宣言》和《波茨坦公告》,這兩份文件在1972年中日邦交正常化協議中得到確認。

不過,其他南海國家在戰後和日本簽署的雙邊協議中,也沒有任何關於放棄和歸還南沙和西沙群島的條款。當時的菲律賓正一心關注賠償問題,而法國到1956年還專註於為自己(而非越南)主張南沙群島主權。

2016年12月8日,在北京舉行的一場紀念中國收復南海諸島70周年的活動上,96歲的李景森講述了他在收復南海諸島的永興號上的故事。如果蒂勒森有機會在未來訪問北京期間見到李先生,他可能會意識到在1946年派去收復這些島嶼的軍艦正是美國提供的。自去年7月在老撾首都萬象舉行東盟外長會之後,中國和其他聲索國已經取得了頗有價值的進展。特朗普政府應當支持而非破壞迄今所取得的進展。