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【熱點話題】:中美關係 貿易戰 全球治理 COVID-19 氣候變化 脫鉤
  • 楊水清 中國社會科學院美國研究所助理研究員

一文看懂美國對華政策工具箱

2024-06-06

5月28日,清華大學戰略與安全研究中心(CISS)舉辦第15期戰略清析論壇。論壇以“美國經濟與美國涉華法案最新進展”為主題,由中國社會科學院美國研究所助理研究員楊水清主講。楊水清介紹了美國對華政策工具箱和美國涉華(產品、服務、金融等領域)法案最新進展,並展望了中美關係的未來發展。最後楊水清認為,美國兩黨內部的博弈和中國的反應將影響中美關係的進展,關鍵節點包括中美科技合作協定下半年是否續簽以及11月的美國大選。

一、美國對華制裁的工具箱

美國對華制裁的工具箱包括出口管制、進口限制、投資限制、關稅、人員交流限制及黑名單等措施。

其中,出口管制(單邊+多邊)體現在:《芯片與科學法案》、《2022/10/7半導體臨時規則》、《美日荷協議》、《2023/11/16半導體最終規則》,牽涉部門為美國商務部工業與安全局(BIS);

進口限制體現在:《通脹削減法案》限制採購關鍵礦物與電池組件;聯網汽車的審查。所涉部門為美國聯邦通信委員會(FCC);

雙向投資限制牽涉美國外國投資委員會(CFIUS);

基於301調查徵收的四輪關稅分別是:美國對華3700億美元產品徵收關稅(平均關稅稅率自3.1%上升至19.3%),中國對美1100億美元商品徵收關稅(平均關稅稅率自8.0%上升至20.7%),美國對華180億美元產品徵收關稅(301複審)。

美國對華“小院高牆”的策略,牆的邊界在哪裡?

•關鍵和新興技術清單(CETs清單)主要是由白宮科技政策辦公室(OSTP) 、國家科學技術委員會(NSTC)和國家安全委員會(NSC)共同牽頭組建。

•“關鍵和新興技術快速行動”小組委員會制定。

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•CETs清單每兩年更新一次關鍵和新興技術領域列表,及各領域內的具體技術 清單。

•與2022版清單相比,2024版清單將2022版清單中的核能技術、金融技術領域分別併入清潔能源技術、數據和網絡安全技術領域,並新增了定位、導航和定時(PNT)技術領域。

中美關係主要影響到哪些行業的合作?

半導體、大容量電池、生物醫藥、關鍵礦物、先進計算、量子計算、人工智能等等。

 ✅美國認可的關鍵戰略產業有:

 2021年6月8日,美國白宮網站發佈根據2月24日美國總統拜登簽署的14017號行政令“美國供應鏈”,展開針對以下4類關鍵產品供應鏈的百日評估報告:半導體製造和先進封裝、大容量電池、關鍵礦物和材料、生物醫藥。

 美方制裁清單匯總

•美國經濟金融制裁主要由商務部、財政部、國防部等部門來共同實施,並通過將具體實體加入“黑名單”形式來實現“點對點”的制裁。

•美國商務部工業與安全局(BIS)(出口管制):未經核實清單、常規的實體清單、被適用於外交直接產品(FDP)規則的實體清單、最終軍事用戶清單、被拒絕人清單。

•美國財政部海外資產辦公室(OFAC)(投融資限制+金融制裁):特別指定 國民清單(簡稱SDN清單)、往來賬戶或通匯賬戶制裁清單(CAPTA List) 、非SDN中國軍事綜合體企業(Non-SDN CMIC)、行業制裁識別清單(SSI List)、海外逃避制裁者清單(FSE List)。

•美國國防部:1237、1260H“涉軍”清單等。

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         ▲實體清單:761家中國企業被加入

二、美國涉華法案最新進展:產品、服務、金融

 產品領域:《增強關鍵出口海外限制國家框架法案》(ENFORCE)

 5月8日,美國國會眾議院外交事務委員會主席Michael McCaul聯合兩黨議員共同提出眾議院提出,目的之一就是出口管制AI大模型。

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•ENFORCE法案對美國2018年《出口管制改革法》做出了三項修改,授權美國商務部長可以在和國務卿、 國防部長和能源部長協商後,對一些“人工智能系統”和“對美國國家安全至關重要的特定新興和基礎技術”進行出口管制,並限制美國人與外國人合作開發此類系統和技術。

具體而言:

•在該法第1742節的“定義”條款末尾增加了“人工智能”“人工智能系統”“受限人工智能系統”“模型權重”的定義。

•在第1753(a)節末尾增加相關內容,授權美國總統在涉及特定受限人工智能系統和對美國國家安全至關重要 的新興及基礎技術時,可以管制美國人的活動,無論相關美國人是在美國國內還是國外。

•第1754(d)節末尾增加相關內容,規定美國人在出口、再出口或國內轉移“受限人工智能系統”和“對美國國家安全至關重要的特定新興和基礎技術”,或者為設計、開發、生產、使用、操作、安裝、維護、修理、大修或翻新這些系統和技術,或為與之相關的服務性能從事上述活動時,美國總統可以要求相關美國人向商務部申請許可。

•從法案對“受限人工智能系統”的“臨時定義”看,既包含了專有或閉源模型,也沒有排除Llama3這種開源模型。核心點在於:這種人工智能系統表現出比較高的能力,能夠實施嚴重威脅美國國家安全和外交政策的任務。或者其本身雖然沒有這種能力,但在被人為修改後可以具備此種能力。

 服務領域 :《生物安全法案》

 該法案在參眾兩院同時被提出,最新進展如下:

 參議院3558版本:3月6日在專業委員會層面(Committee on Homeland Security and Governmental Affairs)通過,參議院全體委員會層面何時表決還沒有確定時間。

 眾議院7085版本:3月7日召開了聽證會,新版本H.R.8333將於本月15日在監督與問責委員會( Committee on Oversight and Accountability)投票表決。

 加入某類清單:管理和預算辦公室主任應在本法案頒佈後365天內,與國防部長、司法部長、衛生與公眾服務部長、商務部長、國家情報總監、國土安全部長和國務卿協商,制定一份構成關注生物技術公司的清單。即便法案不通過,最終用戶委員會也可以將中國具體企業加入清單。

美國總統也可能行政令,限制採購中國企業的服務/設備/產品。

還有一種選擇便是完善法案內容,最終立法通過。

金融領域:劍指中國銀行、限制中國投資

•美國正起草可能切斷中國一些銀行與全球金融體系聯繫的制裁措施,希望此舉能阻止“中國對俄羅斯軍品生產的商業支持”。(主要涉及軍民兩用產品)

•美國政府初步討論了對中國的一些銀行進行制裁,但目前並無計劃實施制裁。美方仍希望通過外交手段解決其對於中國向俄羅斯提供支持的關注。

•美國針對涉俄已有的行政令:2023年12月22日,美國總統簽署的《第14114號行政命令》, 對《第14024號行政命令》對進行了修訂,擴大了《第14024號行政命令》的制裁範圍,對特定的外國金融機構(FFI)實施制裁。

該新增內容授權美國財政部海外資產辦公室(OFAC)對符合以下條件的特定外國金融機構實施制裁

1) 為因《第14024號行政命令》而被制裁客戶提供服務;

2) 涉及“關鍵物項”交易:進行或促進涉及俄羅斯軍工基地的任何重大交易或交易,或提供任何服務,包括直接或間接向俄羅斯聯邦出售、供應或轉讓美國財政部長與美國國務卿和美國商務部長協商後可能確定的特定物項(下圖)。

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•美國財政部海外資產辦公室(OFAC):特別指定國民清單(簡稱SDN清單),一級制裁與次級制裁。

 美國對華金融政策的下一步方案

 涉及伊朗業務,比如美國國會眾議院通過的《21世紀以實力求和平法案》(H.R.8038)。

 金融領域的“四個打包”

3月20日,烏克蘭移民美國印第安納州共和黨聯邦眾議員維多利亞·斯帕茲(Victoria Spartz) 和加州民主黨聯邦眾議員布拉德·謝爾曼(Brad Sherman)聯合提出了四項針對中國投資的法案。

一是《美國對手不允許減免資本利得稅法案》(No Capital Gains Allowance for American Adversaries Act)。如果該法案成法,將終止對中國股票投資的美國稅收優惠,以減少美國資本對中國企業的直接投資。他們認為,減免資本利得稅是為了鼓勵美國人投資美國、建設美國,如果這一政策用在美國人投資中國企業,有失公平。

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二是《禁止指數型基金投資中國法案》(No China in Index Funds Act)。該法案禁止美國共同基金投資部分包含中國股票的指數金融產品。該法案將使這些難以評估的中國股票排除在指數共同基金之外。

三是《軍事和人權資本市場制裁法案》(Military and Human Rights Capital Markets Sanctions Act)。該法案禁止美國資本投資目前已被美國政府列入清單的中國特定實體及其關聯企業的股票。

四是《中國風險報告法案》(China Risk Reporting Act)。該法案要求在美上市公司在年報中加入涉華及東北亞風險評估的內容。上市公司必須披露其對中國的依賴程度,以及中國帶來的所謂“風險”,例如供應鏈干擾、知識產權等,並說明該公司為降低中國風險所採取的措施。

三、2024年中美關係走向:上半年窗口期,不看好下半年

溝通總比不溝通要好,但不要看談的次數,重點要看能落地的實際成果,原因在於:美方選在大選前夕與中國緩和關係的政治目的,外交上緩和,經濟上不讓步

中美關係後續走向:

美國兩黨內部的博弈將影響中美關係的走向;中國的反應與行動也會影響中美關係。

關鍵節點:

上半年:台灣大選(1月和5月) ;

下半年:《中美科技合作協定》8月能否續簽、11月美國大選。

中美競爭加劇,誰在賺便宜?

2023年的情況更加惡化,美國從中國進口金額出現大幅下降, 從2022年的5636億美元下降至 4481億美元,降幅高達20.5% 。美國自墨西哥、加拿大的進口 在2023年均超過中國,分別為 5281億美元、4808億美元。

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       ▲美國主要進口來源夥伴的進口額變化(單位:億美元)。

2017-2023年,除美墨加地區貿易關係更為緊密外,美國與歐盟 、日韓、英國、印度、越南等貿易夥伴的關係日益緊密,從這些地區進口額大幅上升,上升比例分別為19.4%、24.7%、26.0% 、56.0%、144.4%,同期美國自中國進口降幅為14.5%。