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  • 陳積敏 中國國際友好交流聯絡會和平與發展研究中心特約研究員

拜登政府對華政策框架的演化與特點

2022-06-02

5月26日,美國國務卿布林肯在亞洲協會(Asia Society)發表對華政策演講,全面鋪陳拜登政府對華政策框架。這是美方時隔兩年後再次發佈專門的對華政策框架(2020年5月20日特朗普政府曾發佈經白宮及跨行政部門充分討論的《美國應對中國的戰略路徑》)。

這次演講中,布林肯強調了對華政策的三個關鍵詞,即投資(invest)、協同(align)、競爭(compete)。這與他在2021年3月提出的“該競爭時競爭、能合作時合作、必要時對抗”的政策框架既有聯繫又有區別。

從聯繫層面來講,首先,這兩次政策表述均將中國視為對國際秩序最嚴峻的長期挑戰,將對華戰略競爭作為美國對華政策的核心與主軸,同時繼續將處理對華關係作為美國外交議程中的最優先事項,一定程度上顯示出美國的“定力”。

其次,在競爭策略上,本次布林肯演講將拜登政府的對華外交政策實踐進一步明確化、具體化,也就是要投資美國的競爭力,構築針對中國的國際聯盟與夥伴關係。保持強大國力是美國“從實力地位出發”展開對華戰略競爭的基礎,這需要加大對美國關鍵領域,如科技、基礎設施、供應鏈安全、教育等的投資,並不斷優化美國的民主制度。聯盟關係被視為美國力量的倍增器,面對21世紀最嚴峻的地緣政治挑戰,美國要促進現有聯盟體系的現代化,並構建新的針對中國的國際聯盟與夥伴關係。這是一個多層面的聯盟架構,既包括正式的條約盟友體系,也包括就特定議題、特定區域而建立的聯盟或夥伴關係,如QUAD、AUKUS、“印太經濟框架”、“芯片聯盟”(CHIP 4 alliance)等。此聯盟架構既增強美國與中國戰略競爭的基礎與優勢,同時也為中國發展製造壓力與障礙,如2021年建立的“美歐貿易技術委員會”就針對關鍵技術加強投資審查與出口管制,並加強供應鏈安全合作。可見,美國一方面在實體層面構築對華包圍圈,如延續冷戰戰略的所謂“島鏈戰略”,另一方面則要在技術出口管制、經貿體系、規則制定等層面築起對華屏障。布林肯將其歸納為“塑造中國周圍的戰略環境”,以此規範約束甚至圍堵遏制中國。當然,美國也認識到中國已經深度融入國際經濟體系與全球治理體系,因而“在可以預見的未來,美國和中國都不得不與對方打交道”。

再次,在戰略競爭內涵上,美國認為中美之間是一種體系競爭,代表了兩種不同制度、不同道路、不同生活方式以及對未來世界不同願景的競爭,且這種競爭很大程度上具有零和性質。美國自信能夠再次在這場競爭博弈中勝出。這體現出美國政府根深蒂固的冷戰思維。

從區別層面來講,首先,布林肯在這次演講中更明確地提出了中美戰略競爭的邊界,即美國不尋求與中國的衝突或新冷戰。此前美國對華政策框架明確了“必要時對抗”,這可能讓外界有美國準備與中國發生衝突的印象。這次講話則明確強調美國尋求與中國和平共處、長期競爭,但不尋求與中國對抗,即為中美戰略競爭設置護欄。布林肯表示:“競爭不必導致衝突。我們不謀求衝突。我們將努力避免衝突。”美國“將負責任地管理”中美關係,防止意外衝突的發生。為此,美國“已將與北京的危機溝通和降低風險措施列為優先事項”。同時,布林肯在本次講話中也提及了中美在事關人類福祉的全球性問題上合作的必要性,如氣候變化、不擴散機制、軍備控制、全球糧食安全等。他同時還明確了在此類問題上開展中美合作的性質與原則,指出“當我們能夠與中國進行建設性接觸時,我們將這樣做——不是作為對我們或其他任何人的恩惠,也絕不會以背離我們的原則為代價,而是因為共同努力戰勝重大挑戰是世界對大國的期望,還因為這樣做直接符合我們的利益”。可見,美國並不排除與中國在可能問題上的合作,但合作在中美關係中的位次已明顯下降,這也從另一層面反映出中美之間合作的領域正日益縮窄,合作難度進一步提升。

其次,本次演講將美國政府對待中國共產黨、中國政府與中國人民的政策立場做了區分,彰顯中國黨、政府與人民之間的差別,試圖製造兩者對立。這是拜登政府對華政策的一個重大轉向,也是對特朗普政府後期對華政策的一種回歸。這一做法必然會進一步加劇中美間的互不信任,甚至是敵意。因而,在中國看來,這種政策表示是一種明顯的倒退。

再次,本次演講在台灣問題上延續了拜登政府的一貫政策表述,即“美國持續恪守基於《與台灣關係法》、美中三個聯合公報和六項保證的'一個中國'政策”,“我們反對兩岸任何一方單邊改變現狀”,“我們期望海峽兩岸通過和平方式解決分歧”,但同時也明確了美國不支持“台灣獨立”的政策立場。這一定程度上有助於緩解近期因美國國務院修改美台關係情況說明以及拜登有關協防台灣等造成的中美關係緊張。然而,美國在台灣問題上採取“進一步、退半步”的“切香腸”戰略,不斷試探與考驗中方在台灣問題上的原則立場,這無助於維護台海和平穩定,也不符合美方所表示的“不尋求與中國衝突”的政策主張,並且客觀上加深了中方對美方的不信任,而互不信任是安全困境的根源。

總之,拜登政府對華政策的主基調是體系競爭而非戰略對抗,在應對策略上更加註重基礎性(夯實美國國力)、持久性(對華長期競爭)、系統性(構建國際聯合陣線)、危機管控(設置戰略競爭的邊界與加強危機防控)等特點。與特朗普政府對華政策框架相比,拜登政府對華政策框架顯得更為理性、更加溫和,但其政策實踐與政策宣示之間的矛盾與差距也更為突出。借用中國的一句俗語來形容就是“言行不一”。

值得注意的是,特朗普政府對華政策框架是以白宮名義,用正式文件形式發佈,而拜登政府對華政策框架則是以國務卿發表演講的形式呈現,這或許表明拜登政府對華政策的構建進程仍未完成,未來或有進一步調整可能。倘若如此,中美或可利用這一窗口期,繼續保持與加強戰略溝通,特別是充分發揮元首外交的作用,力戒情緒化、偏執化、妖魔化等極端傾向,努力促進雙邊關係重回相對穩定的發展軌道。