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【熱點話題】:中美關係 貿易戰 全球治理 COVID-19 氣候變化 脫鉤
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  • 安剛 清華大學戰略與安全研究中心客座研究員

搭建新的戰略框架

2022-01-19
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2021年是拜登政府對華政策審議之年。審議迄今已走過三個階段,現正收尾。

第一階段是從拜登當選至2021年3月,以白宮發佈“國家安全戰略臨時指針”、白宮國安會印太事務協調員坎貝爾在斯坦福大學和布魯金斯學會兩次發表講話作為標杆。拜登政府認定中國是當前唯一能對“穩定開放”的現有國際體系發起“長期全方位挑戰”的國家,為其對華政策預置了“必須開展長期且激烈的戰略競爭,並在競爭中勝出(out compete)”的基調。同時提出以“競爭”、“對抗”、“合作”劃分美中關係議程的“三分法”,並向中方伸出“合作應對氣候變化”橄欖枝,試圖在符合拜登政府政治、價值和利益需要的全球性問題上得到中方配合。

這一階段,拜登政府樹立起“服務中產階級”的對外政策總目標,同時在這個總目標下確定了“競爭始於國內”的方針,把與中國的戰略競爭同美國的國家命運更緊密契合在一起,使對華關係更加國內政治化,彰顯以對外戰略競爭重振內部凝聚力、激發實力再造和重塑全球領導力的意圖。也是在這一階段,拜登政府以超高效率重祭“共同價值觀”旗號,同盟友夥伴協調對華政策立場,將特朗普時期在國內層面進行的遏華動員推進至國際層面。

第二階段是2021年3至9月這段時間,以3月中美外交安全高官安克雷奇會晤、7月外交高官天津會晤、9月10日兩國元首通話為標誌性事件,通過有限接觸試探中方政策底線。這一階段,拜登政府明確了“從實力地位出發”與中方打交道的策略方針。這是一個現實主義色彩和冷戰特點鮮明的術語,里根時期在談及美國對蘇談判時經常被使用,投射到當下中國身上,就是必須保持美國在軍事、科技、價值觀等方面的相對優勢,同時必須確保美國的對華立場擁有其他國家支持。

這一階段,為遏制中國的“數字化崛起”和尋求美國供應鏈的“自主可控”,拜登政府積極推動立法、籌集預算,試圖激發美國國內的“再工業化”和創新升級,以解決關鍵領域和環節的脆弱。同時繼續強化針對中國的科技限制措施,醞釀成立“技術民主聯盟”(T12),推動實施“去中國化”的供應鏈重組。

這一階段,拜登政府加緊推進美國全球戰略重心向印太地區的轉移。在倉促、激進完成自阿富汗撤軍的同時,繼續升級“印太戰略”,所出台的相應舉措包括實施“太平洋威懾計劃”、宣布“重建美好世界”(B3W)倡議、實化美日印澳“四國機制”(QUAD)、組建美英澳三方安全合作聯盟(AUKUS),等等,進一步形成針對中國的區域戰略抗衡態勢。

不過,在同中方的硬碰硬過程中,拜登政府也不得不進行一些自我調整,主要是降低話語的對抗性,公開放棄改變中國體制的目標,強調要為兩國關係設立“護欄”,進而為自己的對華政策划出“不打新冷戰”和“不起衝突”的底線。

拜登政府還有意拔除一些特朗普時期混亂無序政策在兩國關係肌體中播下的“刺”,包括新冠溯源調查、TIKTOK事件、孟晚舟事件、關稅過度疊征、互關總領館、互限記者等,因為在其看來,這些事件做得既不專業,也沒章法,對美國傷害很大,繼續搞下去會更被動。但是,受制於國內反華強硬勢力和國會共和黨人的阻撓,解決這些遺留問題的進程極其緩慢曲折、諱莫如深。

第三階段是從2021年10月至今,相繼發生了中美外交安全高官在瑞士蘇黎世的會晤、兩國氣候團隊在英國格拉斯哥氣候峰會期間達成引領性的聯合聲明、中美元首舉行視頻會晤等重要事件,拜登政府的對華政策由此形成更明確的基準和架構,延展出“負責任地管理競爭”敘事,同時承認在全球性挑戰和大國競爭兩者之間美國無法單選,必須同時應對。

2021年11月16日的中美元首視頻會晤,美方預先發佈的消息稿和拜登的開場白很明確,要談的不是能否避免競爭,而是如何管理競爭。美方對中方的角色要求,也從若干年前奧巴馬政府常務副國務卿佐立克創意的“負責任的利益攸關方”,演變成拜登提出的“負責任的戰略競爭者”。

通過話術和行為,更通過布局,拜登政府固化、深化了奧巴馬時期開始謀劃、特朗普時期激進試驗的長期戰略競爭,開啟了一個美國的全球戰略和對華政策高度一體化的時代。換句話說,美國的對華政策真正上升到全球戰略層面,儘管對具體內容的爭議還在繼續——主要是圍繞中國到底會成為一個什麼樣的國家、美國的對華壓制可以激烈到何種程度這兩個問題。

拜登政府即將出台一系列報告,包括國家安全戰略報告、國防戰略報告、核態勢評估報告、新印太戰略報告,中國不可避免地將成為各種調整的核心針對目標。不過,這一系列文件的出台已一再拖延,顯示拜登政府被荊棘叢生的國內危機、日趨激烈的黨爭政爭和此起彼伏的海外熱點困住了,缺乏統籌應對的能力和精力,美國對外戰略的全速調整正在熄火。

隨着美國對華政策審議和調整的步步深化,中美互動的焦點事實上正繞開或者超越是否應以“競爭”界定未來兩國關係這個問題,轉向雙方應尋求以何種姿態進行競爭。中美元首視頻會晤就此提供了一些共識方向:第一,雙方都意識到自己和對方需要優先處理好國內事務,兩國競爭所比拼的,歸根結底是兩國各自國內治理的實效;第二,都同意要實現“共存”,在拜登口中是“持久共存”,在中國領導人口中是“和平共處”;第三,都強調“責任”,不過語境有所不同,美方口中的“負責任”是要求中方對美方的政策調整行為上專業,反應上克制,要理性和冷靜應對,中方強調的“負責任”是希望與美方“共同承擔應盡的國際責任”,“引領國際社會合作應對突出挑戰”;第四,都承認兩國無法徹底脫鉤;第五,都贊成保持交流、管控分歧和在全球議題上開展合作的重要性。

在元首視頻會晤積極效應驅動下,中美關係暫時得以進入一個“動態穩定”的階段,雙方也都試圖創造一些協調合作點來緩解緊張,比如就允許對方記者返回自己國家首都、恢復被關閉總領事館、波音737MAX飛機復飛等事宜開啟溝通。但是,這種“動態穩定”的基礎薄弱,維繫因素也不穩固。

經過這些年的折騰,能促進中美關係穩定發展的“正面清單”已經縮得太短了。過去曾被兩國政府和媒體高度評價的防擴散、核安全、防治傳染病、打擊跨國犯罪、人文交流、國際地區熱點合作如今基本上已在公開層面“退場”,功能性的部分則由雙方企業和專業機構及個體人士以靜悄悄的方式維持。即便是勉強算得上“亮點”的應對氣候變化協調,隨着美方團隊的工作重心轉向壓促中方落實碳達峰、碳中和目標,以及美國高層越來越傾向於把能源安全問題轉化成壓制中國發展的突破口,協調變博弈,合作後勁堪憂。

相對應的,能導致中美關係徹底墜入惡性競爭深淵的“負面清單”卻越拉越長。無論兩國高層和政府間進行怎樣的溝通對話,美國行政當局那些硬核的遏華措施該出台還會出台。在拜登政府操弄下,科技已經成為中美競爭的核心領域,美國的供應鏈審查和“民主供應鏈同盟”組建即將進入細分項目、細化規則、細施督查階段,全球供應鏈“去中國化”的實際步驟日益可見。2021年底舉行的“民主峰會”將開啟“第二階段”,組織圍繞反腐、人權、對抗“威權”三大議程落實具體事項,雖然國際上和者有限,但勢必給中美關係不斷製造出新麻煩。世衛組織和西方世界正竭力使2022年成為“新冠疫情終結之年”,這並不必然稀釋中美抗疫路線和敘事之爭,相反,可能意味着圍繞疫苗互認、病毒溯源、藥物分配、邊界開放、生物安全等問題將有新的激烈交鋒。拜登政府對北京冬奧會的“外交抵制”已是箭在弦上不得不發,兩國在體育、文化、教育領域已然出現的“脫鉤”跡象可能擴大……

國內政治的干擾更加突出。為牽制、干擾拜登政府對華政策的緩和面,美國國會針對中國的立法行動這場“山火”即將進入大面積燃燒階段。涉疆議案在美國國會參眾兩院通過成法,迫使在華有投資的美企不得不在本國法律和中國市場之間做選擇,兩國消費者也只能跟着做選擇,脫鉤之勢被裹挾着向更寬領域蔓延。隨着2022年美國中期選舉和中共二十大的臨近,拜登政府沒有足夠的勇氣動力和時間空間,來操作實質性改善對華關係事宜,且每項旨在穩定和緩解美中矛盾的實際操作都不得不搞曲線策略、走迂迴路徑。

儘管2021年中國在全球最低稅率、釋放戰略石油儲備等問題上選擇支持美國,兩國發展綠色經濟的方向也存在交集,但中美資本市場漸行漸遠、財政政策逐漸脫節仍是人們自2021年下半年起能夠明顯感知的跡象。隨着美元的繼續濫發、美國財政危機的持續加劇和此輪通脹周期的拉長,中美金融脫鉤趨勢會不會進一步擴大,中國會不會對外匯和持債政策進行重大調整,值得密切關注。

台灣問題成為中美之間最大的“火藥桶”。美方的“切香腸”策略正在使其一個中國政策空心化,加上雙方在台灣問題上的互動已變為在實質備戰的大背景下進行,迎頭相撞的風險及後果越來越難以估量和掌控。

“印太”是中美最主要的較量平台。在這個地區,中國的“一帶一路”倡議和美國的“重建更美好世界”(B3W)倡議構成零和而非互補關係,兩國越來越各行其是、各走其路。拜登版的“印太戰略”比特朗普時期系統、全面和專業,價值觀、軍事安全、經濟(數字基建)構成三個支柱。在組建多個任務型小多邊同盟安全合作機製取得實質進展之後,拜登政府開始搭建“印太經濟架構”,這將是區域版的供應鏈同盟,即以貿易便利化、數字經濟、供應鏈彈性、清潔能源、基礎設施、勞工標準為重點,搞“沒有經貿協定的經貿協定”。

圍繞第三方力量的爭奪將進一步升級。美國在東歐策動一些小國用事實行動衝擊中國在台灣、新疆等問題上的底線,激發中方反制和反彈,以此把所謂“中國價值觀威脅”拉到歐盟眼前,在中歐關係中打入楔子;在東盟尋找和扶植“戰略支點”,挑動海上紛爭,強化美國主導的軍事安全合作,肢解有利於中國修訂西太平洋地區規則和拓展影響力的“東盟中心”作用。美國在這兩個方向上的舉措還在推進當中,效果也有待評估,這決定了中美在這兩個方向上的“朋友圈”劃分將更加顯性。

具體問題上的對抗鬥爭事實推進着兩國國內針對對方的輿論動員。厭恨和污名化成為媒體對對方報道的主基調和民眾對對方觀感的主情緒,從而對不可避免導致這種情緒發酵的決策方向和政策行為形成裹挾和后座力,嚴重限制了再調整的空間。

總之,中美關係當中日益突出的鬥爭性恐怕一時難以減弱,真正意義上的長期博弈才剛剛開始。但這不等於中美關係沒有未來可期。如果競爭不可避免,博弈必然步步深化,中美關係的未來在於雙方願意和能夠為其搭建什麼樣的戰略新框架,尋找實現“競爭性共存”的合理方式。從中國高官在2021年終釋放的信號看,中方已經意識到這一點,有意把建立“中美關係戰略新框架”提上議程。

凡“戰略框架”,少不了“戰略基礎”、“戰略原則”、“戰略機制”、“戰略保證”等要件,然而這些在現實中美關係當中均屬稀缺,有的甚至還沒踏上起跑線。

論“戰略基礎”,中美元首視頻會晤形成的共識做出了必要積累,但還遠不夠,必須把意向性交集轉化成文字確認和條分縷析的共同敘事,形成雙方均可接受的中美關係定位、目標和方向。問題的關鍵在於,美方無意調整以“競爭”定義對華政策的決定,雙方的相互判斷也仍不在同一緯度上。在中美溝通中,美國認為中國的目標就是要架空、取代美國稱雄世界,中國認為美國的目標就是要壓制中國的競爭潛力、改變中國的政治形態;中方把主要精力都用來闡釋“意圖”,美方卻不怎麼感興趣,而是急於了解中國的“能力”發展。在美方看來,意圖是建立在能力基礎上的,能力一旦形成,會轉化成不可控的意圖。這種戰略文化和思維方式的巨大差異限制着對話的效果。

論“戰略原則”,中國領導人在2021年11月16日兩國元首視頻會晤中提出的新時期中美相處應堅持的三原則(相互尊重、和平共處、合作共贏)為相關討論提供了出發點,但要美方接受它們卻難度很大。至少,美方無法理解“相互尊重”在中文語境中的真正含義。對於“戰略原則”,雙方需要繼續探討,盡量使用對方聽得懂的話和非脅迫的語氣。

論“戰略機制”,中美之間曾有的戰略性高層對話管道已被美方廢棄或擱置,重新開闢需要根據兩國關係新的形勢和性質重新設計,無異於一場艱難的談判。在當下緊張氛圍中,無論做出怎樣的新安排,恢復戰略對話都是十分緊迫的。中美軍事領域的熱線安排、海空相遇規則、軍事院校交流等機制在實際操作中並不順暢,需要在保留原有渠道的同時,適應中國軍改和美國“印太戰略”升級後的新條件、新關切加以更新延展。

難點中的難點是“戰略保證”。如果說在關係正常化以後的50年里,中美三個聯合公報就是當時歷史條件下的相互戰略保證,那麼,在新的歷史條件下這些保證還有沒有效力?兩國需要重新做出什麼保證?這方面的探討還沒有起步,應包括“共同應對的挑戰”、“共同遵守的規則”、“相互行為的底線”、“互不侵犯的承諾”、“相互尊重的措施”、“可以和必須合作的領域”等範疇,同時涉及台灣、朝核這樣的熱點問題,以及核武庫、國際軍控、外空間軍事化、網絡安全這樣的戰略安全問題,還有兩國兩軍關係的風險控制和危機處理問題。

相互做出戰略保證是建立戰略新框架的必由之路。要進行這方面的探討必須發揚“上海公報精神”,但將討論的問題又比商談“上海公報”時廣泛、複雜、多維、尖銳得多。中美這樣兩個全球性大國,如果雙方領導人能夠確定同一國際體系下和平共存的目標,哪怕這種目標退一步講是“競爭性共存”,那麼圍繞它就應有不同領域不同層級的具體安排跟上,用專業化溝通談判達成的諒解和協議集合,形成相互戰略保證。這需要雙方在高層直接引領下付出全領域全部門的努力,經年累月,道阻且長。

2022年伊始之際,但願本文能夠啟發大家為建立中美戰略新框架做些實質性討論。中美關係的未來不應在一場危機、一次衝突留下的廢墟里搭建,而應始於推心置腹的對話溝通和點滴足下的承諾安排。