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  • 陳子楠 中國現代國際關係研究院海洋戰略研究所副研究員

美國「2021年戰略競爭法案」突顯北極安全競爭新動向

2021-04-28
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4月8日,美國參議院外交委員會主席、民主黨籍參議員梅嫩德斯等人拋出“2021年戰略競爭法案”,要求美國政府動員所有戰略、經濟和外交工具對華開展全面戰略競爭。特別是在區域外交戰略方面,法案就重塑美國重掌北極地區領導權、主導區域安全治理體系、對抗“中國經濟、政治和軍事影響力擴張”制定了清晰的政策框架,在內容上有三個新亮點:

第一,劃定北極地區範圍,首次將北緯66.56083度線作為北極地區的“地理標準”,將在該線以北擁有領土和專屬經濟區作為北極國家的“資格標準”,明確美國僅承認北極理事會八國是“北極國家”,反對其他國家相關地位主張的政策立場。

第二,框定北極安全範疇,明確美國北極安全政策涵蓋傳統安全和非傳統安全兩個側面。一方面將“北極軍事化”上升為美國國家安全的新挑戰,認為相關國家強化北極軍事活動嚴重危害北極和平與穩定、威脅美國盟友和夥伴利益。另一方面面對北極航運增加與沿岸國海上巡邏和搜救能力不足的矛盾凸顯,強調保護北極生態環境,重視發現高敏感新物種的可能性。

第三,確定北極安全主管機構,美國國務院歐洲及歐亞事務局是制定和執行北極安全政策的牽頭機構,協調海洋、國際環境與科學事務局、政治軍事事務局、大使館以及其他相關部門,以促進美國在北極的國家安全利益。同時,在海洋、國際環境與科學事務局下新設負責北極事務的副助理國務卿,具體制定和協調北極外交政策,開展北極國際合作,提供北極商業航運、環境科學、氣候變化等數據信息。

該法案在繼承特朗普政府北極政策的基礎上,初步勾勒了美國在北極安全治理問題上的主要立場,搭建了北極安全事務管理架構,折射出美國在區域安全領域強化對華競爭的新動向:

首先,從國會立法層面明確北極存在安全風險,而“北極軍事化”和“大國戰略競爭”是主要風險來源,其實質是確認特朗普政府數份北極戰略文件對區域地緣政治形勢的基本判斷,鞏固美國北極政策由“合作和保護”轉向“大國競爭”的基本走向。該法案反映了美國國會兩黨在北極問題上的高度共識,基本框定拜登政府北極政策的主基調,表明美國北極政策已由“描輪廓”進入“勾細節”階段,由明確中國是“競爭者”到確定如何與中國競爭。同時,其也將深刻影響加拿大、丹麥、冰島、瑞典、挪威、芬蘭等美國在北極地區盟友和夥伴的安全政策和對華立場走向,對區域整體形勢產生外溢效益。

其次,以國內立法單方面“圈定”北極地區和北極國家範圍,一方面確立“美國領導、八國共管”治理體系,強調北極國家維護地區安全與穩定的主體地位,鼓勵域內雙多邊合作。特別是法案首次提出要制定北極航道管理、非北極國家過境北極水域等多邊治理機制,商討恢復“北極地區國防參謀長會議”,推動構建北極安全合作機制,這標誌着美國在構建區域安全治理機制上邁出了一大步。另一方面,它反映了美國意圖在北極搞“閉門治理”,禁止域外國家就北極安全議題要求“發言權”和“表決權”,直接針對中國“近北極國家”地位主張,嚴防中國在北極安全治理體系構建和運行上發揮影響力。

最後,明確由外交部門負責安全政策,建立助理國務卿牽頭制定北極安全政策,副助理國務卿具體負責外交發聲的兩級機制。這一方面體現拜登政府“將外交事務交還專業人員處理”的政策主張,糾正特朗普時期重軍事輕外交的政策傾向,杜絕總統推特求購格陵蘭島、國務卿胡亂指責的外交亂象,推動美國北極事務由“失序”回歸“秩序”。另一方面,它表明美國未來在北極的施政重點還是補齊外交存在與接觸的短板,側重對挪威、丹麥、冰島等歐洲北極國家的安全合作,以美國對外援助資金為槓桿,制定具體機制審查相關國家對華北極科研與經濟合作項目的安全風險,遏制中國在北極影響力上升的趨勢。例如,法案要求拜登政府將“對抗中國在北極政治、經濟和軍事影響力擴張”列為美加北極戰略合作優先事項,並在90天內提交詳細方案。

北極安全治理帶有區域問題的屬性,但也是全球海洋治理不可分割的一部分,國際社會負有共同責任、擁有共同利益、享有共同命運。美國國會這份法案從“傲慢與偏見”出發,意圖關起門來搞治理,這種做法在當前全球化大勢下顯得尤為刺眼,必然不得人心。同時,中國也需要客觀分析北極安全形勢,與各方合作增強安全進出、科學考察、開發利用的能力,旗幟鮮明地支持各國依據國際法共同應對北極安全挑戰,理直氣壯地維護自身的極地安全利益。