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【熱點話題】:中美關係 貿易戰 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脫鉤
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  • 李成 布魯金斯學會約翰·桑頓中國中心主任
  • 趙修業 美國州立法領袖基金會亞洲事務總監

為什麼地方利益很重要

2021-01-22
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儘管有關美國新政府對華政策的辯論過多地集中在了華盛頓和北京之間的競爭及有爭議問題上,但是,只有從美國州和地方決策者的角度考慮問題才是合理的,這些決策者們非常關心雙邊關係給自己的州、縣、市帶來的影響。

傳統觀點認為,支持中美之間的戰略競爭已是兩黨共識,然而美國的地方領導人卻在努力挽救他們花了幾十年時間為選民培育的中美經濟、教育和文化關係。

在特朗普擔任總統期間,特別是隨着過去兩年與中國全面脫鉤,中美雙邊關係以驚人的速度惡化了。不過,太平洋兩岸的地方交流卻基本上得以倖存,在某些情況下甚至是繁榮發展。

例如,從2018年年中貿易戰打響,到2020年初因為疫情暫時中止國際旅行,這中間有三位州長(均是共和黨人)派貿易代表團訪問了中國。與特朗普總統同屬一個政黨的州長們並不支持他與中國脫鉤的呼籲,這個事實表明,除了國內政治之外還有其他因素在發揮作用。

華盛頓以外的觀點

這種觀點與華盛頓內部的觀點是截然不同的。在華盛頓,兩黨在國會已經就對中國採取對抗性政策達成一致。人們常說,國會的民主黨人和共和黨人在所有問題上都有分歧,除了在中國問題上。而地方與此形成的對照,對於即將上任的拜登政府欲以一種新的、更連貫更有效的方式來應對中國的挑戰,是非常重要的。新政府的對華政策要取得成功,需要在地方合作與戰略競爭之間取得平衡。

地方政府是美國外交政策的重要利益相關方和推動者,尤其當拜登政府旨在促進國際合作和公共利益,同時大力增進美國中產階級利益的時候,就更是如此。經過聯邦政府以往的支持和引導,美國的地方領導人已經熟知成功的路徑。在40多年的交往中,這兩個世界上最大的經濟體已經結成50個姐妹省州和200多個姐妹市。美國的州政府在中國設立了27個代表處,比在其他任何國家都多。

由於商業和文化交流基本上獨立於國家層面的政治,美國和中國之間的地方交往迅速發展。強大和有針對性的地方合作為兩國帶來了就業和投資,給中產階級帶來實實在在的經濟利益。而單邊行動卻讓地方一級的就業機會減少。

脫鉤損害地方利益

即將卸任的特朗普政府的高級官員們普遍認為,包括教育和文化交流在內的地方合作已經不再是通過接觸讓中國出現積極轉變的希望所在。相反,它變成了恐懼和擔心,擔心中國共產黨的目的是要對美國的政治施加全面專制的影響,是要“武器化”中國的學者和學生,通過犧牲美國的利益來加速中國的崛起。

特別是,特朗普政府已經把地方上的交流作為脫鉤的戰場之一。美國國務院去年11月宣布,美國將退出2011年建立的中美省州長論壇,理由是擔心中國的影響力。

雖然擔心外國干涉美國的政治進程是合情合理的,但籠統地描繪中美兩國的地方交流,有可能把嬰兒和洗澡水一起倒掉。“脫鉤”決定是由華盛頓做出的,但全國各地都感受到了痛苦。

例如在華盛頓州,每三個工作崗位中就有一個直接或間接與貿易有關,從新鮮櫻桃,直到波音飛機,而該州的出口在2020年下降了65%。在密歇根州,從2018年到2020年,即使去年春季新冠疫情爆發之前,密歇根大學和密歇根州立大學的中國學生數量也已減少16%。受脫鉤傷害的還包括南達科他州的大豆種植者,以及威斯康星州的人蔘種植者。

一個無黨派倡議

自從40多年前中美建立外交關係以來,美國和中國之間的地方夥伴關係並不主要是出於政治動機,故亦不可能因為政治原因而結束。即使面對經濟困難和關係惡化,在促進經濟發展、應對氣候變化、促進文化交流、在疫情期間提供個人防護裝備等方面,州和地方層面對中美合作問題也有廣泛的兩黨共識。

當同中國的貿易和相互投資出現在美國各州州長資產負債表的前列時,尋找合作途徑對他們來說就變得至關重要。2011年密歇根州在經濟衰退中掙扎時,州長里克•斯奈德拋開政治,選擇中國作為其貿易代表團的第一個目的地,以考察美國的就業崗位為什麼會流向中國,以及如何扭轉這種趨勢。斯奈德任期內派出的七個貿易代表團,為密歇根州帶來了12.1億美元的中國新投資,給該州居民創造出6304個新的就業機會,使密歇根成為中西部利用中國投資創造就業崗位最多的州。儘管阻力重重,美國的州和地方領導人還是成功地把中國從一個產業外包目的地,變成投資和就業增長的來源。

哪怕在疫情最嚴重和脫鉤壓力日益增加的情況下,州長們也在努力抵禦政治壓力,為他們所在的州尋找解決方案。在2020年9月北京舉行的北美投資峰會上,田納西州州長比爾·李通過視頻連線,歡迎中國企業到他的州來。當美國國務卿邁克·蓬佩奧要求對那些與中國政府有聯繫的中國公司保持謹慎時,李團隊的回應是:“好消息是我們招募的是公司,而不是國家。”當然,要有嚴格的審查程序來審查入境的外國投資,但地方的領導人不能因為擔心語焉不詳的“外國影響”,而切斷與世界第二大經濟體的所有經濟聯繫。

對於即將上任的新政府來說,也許沒有什麼地方性動議比氣候變化上的夥伴關係更能為他們提供靈感了。2015年洛杉磯市市長埃里克·加希提主持的美中氣候領袖峰會,為兩國達成一個實現巴黎氣候協定的全國性雙邊協議鋪平了道路。即使是在特朗普政府讓美國退出巴黎氣候協定的時候,一個包括25名州長的兩黨團體仍然結成“美國氣候聯盟”,繼續應對氣候變化。美國的地方領導人已經帶頭並提供了路線圖,拜登團隊可以以此為基礎,讓應對氣候變化成為自己的首要任務之一。

地方外交可以造福中產階級

認識到冷戰式脫鉤是不現實的,是會適得其反的,下屆政府就有機會制定一個受到州和地方層面的兩黨支持,並在戰略競爭背景下為美國中產階級謀求更多利益的精細的對華政策。

在對科羅拉多州、內布拉斯加州和俄亥俄州的中產人士進行的一項調查中,受訪者對外交政策的看法與華盛頓的戰略家們不同。從他們的角度看,有效的對華政策,是在反擊中國的不公平貿易行為和防止全面的地緣政治對抗之間取得平衡,因為這兩個最大經濟體之間的無休止對抗阻礙了投資,減少了就業機會。保持地緣政治與地方合作互不干擾才可令美國中產階級獲得經濟利益。

聯邦政府同地方領導人之間更清晰的溝通和更好的協調,是地方外交取得成功的關鍵。國家與地方政府間實現有效溝通,有助於下屆政府為地方領導人劃定清晰實用的國家安全範圍。籠統定義國家安全只會破壞跨境交易,侵蝕兩國民眾之間僅存的信任。

地方外交始於國內,需要政府對教育、基礎設施和創新進行全面和持續的投資。兩國地方層面的大範圍脫鉤無助於美國與中國競爭,因為它抑制了美國的經濟增長,切斷了美國人對中國同行的軟實力影響與合作渠道。

如果聯邦政府幫助為地方領導人提供公平的競爭環境,美國的地方外交就可以做到有效和自律。當美國的州長和市長們為振興本州或本市的經濟和商業利益而前往海外時,他們的工作應該得到華盛頓的支持,而不是被過度審查和過度政治化。

通過與地方領導人主動接觸和授權,下屆政府可以推動中美地方外交發揮積極作用,從而讓美國的中產階級受益,並增強美國在與中國戰略競爭中的影響力。