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  • 陳積敏 中國國際友好交流聯絡會和平與發展研究中心特約研究員

拜登政府外交戰略前瞻

2020-12-31
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當地時間12月14日,美國選舉人團正式投票確認拜登的當選總統身份,“拜登時代”即將開啟。回溯歷史可知,拜登政府面臨的國際挑戰前所未有。它既沒有克林頓政府時期所享有的冷戰紅利,也沒有奧巴馬政府時期主要大國間的戰略共識,取而代之的是特朗普政府所造成的大國戰略競爭的加劇、同盟與夥伴關係的裂痕、全球治理體系的裂化與弱化。

美國受到國際社會更多質疑與不信任,其大國權威和戰略信譽因為實力相對下降而不斷走弱,特朗普政府不負責任、不可預期的政策更加速了這一趨勢。因而,拜登政府對外戰略首要問題是如何收拾前任政府給美國國家形象造成的創傷,修復關係與重塑信譽將是執政初期外交事務的兩大任務。

展望拜登政府的國際戰略,總的判斷是它將繼承與完善奧巴馬政府的國家安全戰略,可暫稱其為“奧巴馬2.0版”,主要體現在目標與方式兩大方面。

從目標上來說,拜登政府將繼續尋求保持與強化美國的全球領導地位,“領導世界”將成為美國新國際戰略的主題詞。從手段上來說,美國將重塑道德權威,重定外交原則,重振同盟關係,重回多邊主義,同時繼續完善印太地區布局。

第一,重振美國領導地位。通過榜樣的力量重塑美國國際形象,恢復其道義領導力,突出民主價值觀意義,尋求組建所謂的“民主國家同盟”,鞏固美國在民主國家的領導地位,同時藉此加強美國在全球事務中的影響力。

第二,明確外交為內政服務的原則。這與特朗普政府“美國優先”政策有異曲同工之處,但拜登政府會更注重方式的溫和性與協調性,以便在實現“美國優先”的同時與國際社會保持合適關係,避免出現“美國優先”導致“美國獨行”的狀況。拜登表示要實行所謂“有利於中產階級的外交政策”,強調將把美國工人階級利益放在首位。可見,拜登政府外交戰略主旨首先是服務於內政。從民主黨政府外交傳統看,他們是自由主義世界秩序的擁護者與踐行者。拜登執政會繼續這一傳統,但將更大程度地尋求一種有利於美國利益的自由主義國際秩序。

第三,修復與盟友關係,並強化夥伴關係建設。美國一直強調盟友與夥伴關係建設,即便特朗普政府也不例外,但因其“美國優先”的執政理念導致與盟友和夥伴之間矛盾顯化與激化,再加上處理方式簡單粗暴,因而在盟友與夥伴關係建設上進展緩慢。拜登政府會更大程度地推進合作,並在分歧問題上展開對話與妥協,在強化盟友與夥伴關係建設方面會有較大進展,尤其是在印太地區網絡化機制構建方面。

第四,推進多邊主義,掌握規則制定權與全球治理領導權。拜登強調,有規則的國際秩序是重要且必要的,“退群”不能維護美國利益,只有深度參與並牢牢掌握規則制定權才能維護並拓展利益。因此,拜登政府將重拾多邊主義,并力保主導地位。拜登強調其“外交政策議程將使美國重新回到談判桌的主位,讓美國能與其盟友和夥伴合作,動員集體行動應對全球威脅”。被提名為國務卿的布林肯也表示,拜登政府外交戰略是“領導、合作與民主”三大要素的結合體。

第五,促進美國外交戰略重心“東移”,完善印太地區布局。自奧巴馬政府開始,美國外交戰略重心“東移”持續進行,並取得了實質性進展,具體表現為“亞太再平衡”戰略與“印太戰略”。拜登政府將延續這一進程,對於特朗普政府的“印太戰略”將以繼承為主,修正為輔。拜登政府將改變特朗普時期強壓盟友的政策,改為“安撫”與“再保證”,並在貿易、安全、軍事等領域強化合作。

特朗普政府與拜登政府在外交戰略目標與方式上具有較大差異。如果說特朗普政府的國際戰略主要是通過單邊主義重構美國與世界的關係,以建立起所謂“公平對等”的新關係,那麼拜登政府將回歸多邊主義,以再塑美國的全球領導地位。前者方式上較為激進,但目標上卻相對保守,後者在方式上雖可預期,但目標上卻更富進攻性。前者因為目標有限而在武力使用上表現克制,後者則可能為實現宏大目標而使用武力。拜登撰文直言:“在保護國民問題上,我絕不會猶豫,包括在必要情況下使用武力。”從這個角度來看,拜登政府治下的美國或許會給世界和平帶來更大挑戰。