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  • 傅瑩 前外交部副部長,清華大學戰略與安全研究中心主任

唯照顧彼此關切方能解決問題——寫在朝核六方會談《9·19共同聲明》發表15周年之際

2020-10-10

今年是朝鮮半島核問題六方會談《9·19共同聲明》發表15周年。儘管15年來半島形勢發生不少變化,但共同聲明確立的目標、原則和理念至今仍有重要指導意義。

我至今清晰地記得,2003年2月美國小布殊政府的國務卿鮑威爾訪華,遊說中方出面協調朝核問題。當時這是一個全新的提議,小布殊政府正在全力投入反恐戰爭,在亞太安全事務中需要中國的配合與幫助,朝核問題為中美圍繞重大國際問題開展合作提供了新的契機。

鮑威爾訪華兩個月後,中朝美代表進行了三方會談,8月正式開啟了中朝美韓俄日六方參與的會談。談判過程非常艱難,朝鮮在核武器的開發上到底想做什麼?為什麼要發展核能力?美國對朝鮮究竟是何意圖?能否向朝鮮做出安全保證……圍繞這些關鍵問題,作為直接當事國的朝美雙方糾纏不休,信任基礎極其薄弱。

但是僅僅過了兩年,在第四輪六方會談第二階段會議上就發表了《9·19共同聲明》,其核心內容是朝方承諾放棄一切核武器及現有核計劃,早日重返《不擴散核武器條約》,並回到國際原子能機構保障監督;美方確認在朝鮮半島沒有核武器,且無意以核武器或常規武器攻擊或者入侵朝鮮;朝美兩國承諾將採取步驟實現關係正常化。2007年第六輪六方會談第三階段會議又達成規定了落實共同聲明起步行動的《2·13共同文件》。

現在回頭看,當時之所以能取得這些成果,是因為各方在兩個原則性問題上達成了共識。第一,意識到需避免半島重啟戰端。在這個前提下,各方建立了最起碼的信任,願意留在談判桌前。第二,為了確保談判進行下去,各方意識到必須在堅守自己底線的同時,也考慮其他國家的利益和關切,尋找妥協的辦法。

為促成共識,中方作為主席國,在各方之間不舍晝夜地斡旋。朝美作為直接當事方,談判人員勤奮努力,一方面探索“棄核換安全”的路徑,另一方面在防擴散和國土安全目標之間求取平衡。最初美國國務院有禁令,不允許己方談判代表與朝方人員直接接觸,會談的其他參與方為了促成進展,都想方設法為朝美創造事實上進行雙邊接觸的機會和條件。韓俄日三方也都有自己的利益和關切,但是大家都能顧全半島無核化與和平穩定這個大局。

《9·19共同聲明》之所以重要,就在於不僅明確了半島無核化這一共同努力的目標以及為此各自和共同承擔的義務,也確立了“承諾對承諾、行動對行動”的基本原則。這是寶貴的外交遺產,也是群體智慧的結晶,即便六方會談實際停擺之後,也一直是處理朝核問題的跟本思路。

遺憾的是,共識在現實中並沒有被完全落實。朝鮮認為美國沒有履行提供能源援助的承諾,沒有放棄對朝敵視政策;美方認為朝鮮仍在偷偷發展核武器,美國情報部門對朝鮮所謂“海外洗錢”、“走私導彈部件”等行為挑起制裁行動……就這樣,好不容易搭建起來的互信基礎最終崩塌。結果,朝鮮恢復和推進了核計劃,美國對朝施加了更嚴厲的制裁,加上朝韓關係緊張的因素,六方會談於2010年起實際停擺。

反思為什麼六方會談沒能推進下去,深層原因還是在於美方不願承認朝鮮合理的安全關切,也放不下改變朝鮮政治體制的執念。我親歷了六方會談的發起和早期會談過程,此後也從未停止對朝核問題的關注。在與美方不同階段的談判人員和學者的接觸中,我的印象是,美方喜歡用自己的假設去推斷朝鮮,比如認為朝方的所謂安全關切就是借口,根本目的就是搞核訛詐。這些猜度性的輿論導致美方在對朝接觸中猶猶豫豫,走三步退兩步,難以保持穩定的談判節奏。在朝核問題的發展歷程中,每當開啟談判,和平的氣氛就有所上升,每當談判陷入僵局,核風險就會上升。

奧巴馬時期,美方徹底放棄了與朝鮮的認真談判,感到失望的朝鮮方面埋頭研發、實驗核武器及其搭載工具,不斷取得進展。當美方再度展現出明確的談判和改善關係的意願時,當特朗普政府的首任國務卿蒂勒森主動提出“四不”承諾(不尋求朝鮮政權更迭、不尋求朝鮮政權垮台、不尋求半島的加速統一、不尋求借口越過三八線),朝方欣然做出積極回應。不能否認的是,在促成朝美再度接觸中,韓國發揮了至關重要的作用。朝美元首短時間內見了兩次面,通信多次,這在最初創立六方會談機制時是無法想像的,中方樂見其成。但是這一輪朝美接觸仍然無果而終,根本上講還是由於美方並未放棄高高在上的態度,對無核化要求過高過急,而在滿足朝方關切上仍然邁不出實質步伐。

現在時過境遷,構建未來新的談判基礎更加困難。還有一個重要變化,那就是中美關係的總體氛圍和性質在發生變化,美方正在推動兩國戰略競爭形成勢頭,最終怎樣還未定型,但在重大國際和地區問題上的合作必然受到影響。

但是我認為有兩點沒有變。一是各方實現半島無核化、維護東北亞和平與安全的意志是明確的,誰也不願、不敢在半島主動挑起一場戰亂。據說特朗普上台初期美方確曾考慮過武力解決,但在評估風險與後果之後放棄了這一選項。二是朝鮮需要一個和平、安全的外部環境以保障其國內能集中精力發展經濟,改善民生。

核武器不能當飯吃,這個道理誰都懂。如果朝鮮能從美方那裡獲得真實有效的安全保證,有什麼理由不放棄導致自身外部環境嚴重惡化的核武器呢?

還記得2000年初我與朝方官員接觸時,他們問得最多的就是中國改革開放和發展經濟的經驗。朝鮮一度宣稱奉行“經核並進”的路線。我感覺是,“經核並進”的重點在“經”不在“核”,“通過發展經濟找出路”才是最重要的課題。朝鮮無非是在兩種可能中做選擇,一種是被接受並得到發展的機會,另一種是閉關鎖國,擁核自保。朝鮮在第一種目的的嘗試中多次遭遇失敗,如果選擇第二種,朝鮮將放棄與外界的溝通,通過擁核來確保自己的安全。這難道是我們想要的結果嗎?所以我們不應放棄努力,還是要努力把朝鮮迎回到國際大家庭里來。

我曾多次訪問過朝鮮,發自內心地尊重朝鮮人民。朝鮮是個追求自尊和獨立的國家,許多家庭生活條件比較困難,但我也看到了朝鮮民族性格里的頑強,每個人都在努力奮鬥。我還記得2003年訪問朝鮮的家庭,雖然居所簡陋,但非常乾淨整潔。我也看到孩子們在幼兒園裡唱歌遊戲,如今他們已經為人父母,但歷史對他們來說彷彿靜止了一般。

朝核問題長期受困於“核試-制裁-對話-再核試-再制裁”的向下螺旋,但是也揭示了無論分歧多麼尖銳,對話總是解決複雜國際問題的鑰匙,外交總能為“解套”僵局找到路徑。

半島問題經歷60多年的複雜演進,冰凍三尺非一日之寒,需要善心、耐心和恆心,各方都需要避免提出現階段不可能實現的要求。應該留出一些空間,讓彼此都舒適,使得進程可以繼續,這樣就很了不起。希望各方都做出努力,並行推進實現半島無核化與建立半島和平機制,最終在本地區構建一個更具包容性的安全秩序架構,使所有國家的安全需求都得到合理保障。

對中國而言,以《9·19共同聲明》為重要成果表現形式的六方會談進程是發揮建設性負責任大國作用的重要實踐,對中國嘗試斡旋地區熱點、開展多邊外交、塑造周邊安全環境以及拓展中美合作都具有開創性的意義,也有很多經驗可以總結。六方會談至今仍未恢復,朝核問題發生反覆的隱患仍然存在。作為半島直接的利益攸關方,中方不能看到朝鮮半島生戰生亂,不能放棄參與協調朝鮮半島事務的主動性。