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  • 陳相秒 中國南海研究院助理研究員

南海亟需建立聯合搜救長效合作機制

2018-11-08
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自8月29日晚間菲律賓海軍“德爾•皮拉爾”號巡邏艦擱淺半月礁,至9月3日菲方成功將其拖離,中菲關係和南海局勢可謂經歷一次有驚無險的波折。特別是聯想到1999年的“仁愛礁事件”,以及2012年“黃岩島事件”,不論是中菲兩國政府還是國際社會似乎都為兩國能否避免重蹈覆轍,管控好海上危機,維持兩國自2016年下半年以來持續提升的雙邊關係捏了一把冷汗。同時,從美國、日本、澳大利亞等國的輿論看,域外國家對中國將借提供搜救公共產品之機擴大對這一海域的掌控心存忌憚。慶幸的事,本次事件在中菲雙方政府的有效管控之下並未發酵蔓延,而是得到了妥善處理。

但這一事件側面反映了南海形勢向好發展的態勢仍很脆弱。在可預見的一段時間內,中國當前與菲律賓、越南、馬來西亞等有關聲索國之間的緩和關係仍可能因類似事件而發生轉變。特別是島礁擱淺的海上事件,因涉及島礁控制、領土主權和海域管轄權主張等敏感議題,勢必將激起相關國家和國內民族主義情緒,而國家之間的關係亦將因此而面臨重大危機,南海形勢也必會再起波瀾。

此次事件之所以能以各方都樂見和接受的方式得到處理,在很大程度上應歸因於兩個方面:中菲關係的良好勢頭當然是首要原因,但菲方有能力自行處置也是重要原因。倘若菲方不具備單獨處置這一事件的能力,而又拒絕中方的援助,那麼該事件的處理恐怕就不會那麼順利。因此,應該慶幸的是從技術上來說,此次搜救尚在菲方處置能力範圍之內。但是,中國與東盟國家不應將本地區的和平穩定寄託於一時的幸運,而應想到倘若中菲或中馬、中越因此類事件而陷入“搜救困局”,即無法自救但又不同意中方提供援助,那麼彼時雙邊關係有可能因為這種不測事態而遭遇“滑坡”。

有鑒於此,尋求長久之道以應對無意或有意的南沙島礁及附近爭議海域的偶發事故,是確保當前地區局勢向好發展的當務之急。而建立南海聯合搜救長效機制是有效防止此一類不測事態發酵惡化為政治外交危機的最為務實、可行和相對高效的不二選擇。

從必要性上講,南海作為各類海難頻發、易發地帶,開展海上聯合搜救合作刻不容緩。南海海底水流和地形異常複雜,島礁星羅棋布,特別是此次事故發生地半月礁附近海域素有“危險地帶”之稱,擱淺事件也頻繁發生。2012年中國就曾在半月礁擱淺,半月礁附近的五方礁也是事故多發地帶。與此同時,南海也是颱風多發地帶。但恰恰這一帶海域又處於南海主航道的關鍵位置。因此,建立一套行之有效的南海地區海上搜救機制對於這一航道而言日益緊迫。

從可操作性上看,一方面開展南海海上聯合搜救合作是2002年達成的《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)的重要內容,也是沿岸國家基於國際法規則的共同義務。《宣言》的第六條表明,各方在全面和永久解決爭議之前,可探討開展海上航行和交通安全、搜尋與救助的合作。因此,開展南海海上聯合搜救合作完全符合《宣言》精神,同時也是《1979年國際海上搜尋救助公約》等國際法規則賦予沿海國的基本義務。另一方面,作為南海最大的沿岸國,中國事實上已經具備了組織和牽頭開展海上聯合搜救的能力。特別是中國南海島礁建設目前已初具規模,既具備了為菲、越、馬等國提供搜救船舶維修、補給和醫療等援助的條件,更擁有協作開展海上搜救的足夠能力。從這個層面講,南海海上聯合搜救合作具備了足夠的“硬能力”、“硬基礎”、“硬條件”。

因此,中國與東盟有關國家在慶幸此次菲艦擱淺事件未蔓延之餘,還應深刻反思背後的“驚險”,並從中汲取經驗教訓,以便找尋可能的解決方案。筆者認為,將這一類海上不測事故引發的危機處理固定下來,進而形成一種穩定的長效機制,這才是開放、穩定、公正的南海地區秩序構建過程的真正內涵。中國與東盟十國可以抓住“南海行為準則”案文磋商的時機,探討形成海上聯合搜救合作的規範、制度和程序,將這一機製作為“準則”來塑造秩序的重要內容,並予以確認。

在具體操作中,可從幾方面着手:一是在現有海上緊急事態外交高官熱線平台之外,建立海上搜救部門間的雙、多邊信息共享平台和熱線溝通網絡,從而形成海上緊急不測事故的相互通報及開展聯合搜救的外交與職能部門間的協調制度。二是在一線搜救部門間建立協作程序與制度,包括沿海國船隻進入他國的法律制度與程序、人員救助等,並有必要成立技術專家聯合委員會,以便為複雜、專業的海上搜救提供技術支撐。三是建立常態化的南海搜救聯合演練,並開展船舶維修、人員訓練、物資補給、技術升級等資源共享的長效合作。

本質上來講,南海海上搜救不僅僅涉及人道救援和沿岸國國際義務,更重要的是涉及有關領土主權和海域管轄權主張這一高敏感的政治議題。因此,綜合兩個層面的深刻意涵,建立南海海上聯合搜救長效機制既是沿岸國履行國際法賦予的維護南海航行與交通安全的義務,以及自身確保南海航道安全的需要,同時也是有效管控海上複雜紛爭和潛在衝突危機,構建開放、穩定、公正的地區秩序的深層次需求。如是而言,中國與東盟國家大可抓住當前“準則”案文磋商契機,着力構建本地區搜救合作機制。