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南海爭端管理傳奇的轉折點

2017-06-05

2017年5月19日在中國貴陽市舉行的中國-菲律賓南海問題雙邊磋商機制首次會議,是中菲兩國為解決南海爭端這一雙邊關係中長期存在的棘手問題的重要里程碑。這兩個鄰國之間的海洋事務一直在對抗與合作間波動,而其間又以對抗為主,但近期合作開始顯露令人振奮的跡象。這種波動受國內和地區變量影響。對抗/競爭與合作的領域包括安全(如海洋執法協調、建立互信措施、非傳統安全領域)、資源勘探開發(如漁業、碳氫化合物、海床礦物)、海洋環境研究與保護,而磋商機制無疑將涉及這些議題。雙方對抗的事例包括2011年的禮樂灘事件和2012年的黃岩島對峙,凸顯出資源如何成為製造爭端的導火索。這些事件還顯示,溝通渠道和危機管理機制的缺位會令相對次要的事件或誤判(如例行的代理海洋執法行動)升級失控。2011年的禮樂灘事件凸顯了在爭議水域進行單邊資源探勘的風險,雖然2016年的南海仲裁結果為菲律賓在其專屬經濟區進行這類經濟活動提供了堅實的法律基礎。2013年,菲律賓針對與中國的南海爭端正式提請仲裁,令雙邊關係降至自1975年正式建交以來的歷史最低點。雖然菲律賓認為基於規則解決糾紛的方式既合法又和平,但很多中國人認為這無異於法律戰。

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另一方面,合作的要素可以從2004年中菲兩國簽署聯合海洋地震工作協議中窺見一二,該協議於2005年升級為中國、菲律賓和越南間的三國協議。這顯示了爭議水域存在或可能存在的資源也能促進合作。不幸的是,由於國內反對及憲法和法律制約,該協議終止,未能進一步實現碳氫化合物的聯合開發。這凸顯了國內變量如何制約國家達成務實中期合作的意願,而諸如聯合國海洋法公約等國際法事實上均鼓勵海洋鄰國開展此類合作。2005年,菲律賓與中國簽署了關於開啟海洋合作的諒解備忘錄,後來兩國又就建立聯合海岸衛隊委員會簽署了諒解備忘錄。後者是菲律賓總統杜特爾特於2016年10月訪問北京時雙方簽署的13項合作文件之一,標誌着雙方都對此給予高度重視。2017年2月,中菲兩國在前美國海軍基地蘇比克舉行了首次聯合海岸衛隊委員會會議,顯示了雙方增進互信的共同努力。

人們期待,旨在管控南海爭端的半年一次的中菲南海問題雙邊磋商,將有助於在爭議海域早日達成地區行為準則。杜特爾特總統歡迎中國進入蘇祿海域幫助打擊海盜和海上武裝搶劫的表態,意味着雙方在非傳統安全領域有進行合作的可能。中國作為國際社會一份子在亞丁灣打擊海盜,以及與東盟其他國家——尤其是泰國、馬來西亞和印度尼西亞——舉行海事和反恐等聯合軍演等行為,或許都對杜特爾特邀請中國產生了影響。4月30日至5月2日中國海軍遠航訪問編隊對杜特爾特的故鄉菲律賓達沃市進行了七年來的首次友好訪問,這是雙方合作充滿可能性的有力證明。

事實上,中菲兩國政治關係的改善給雙方海洋事務態勢帶來了巨大轉變。在南海仲裁案之後,該地區局勢相對平穩,這在很大程度上歸功於菲律賓。雖然面對着來自國內國際的巨大壓力,菲律賓方面依然展現出極大克制與大度。杜特爾特總統既未到處炫耀仲裁結果,也未時刻提醒中國,而是採取了與前任阿基諾政府不同的行動方針。雖然在競選中作出了承諾,但杜特爾特目前仍未造訪西菲律賓海,而是派出國防部高層到訪了位於菲律賓最小行政區劃卡拉揚的中業島。其他幾個國家均聲稱對該地物擁有主權。面對批評,杜特爾特仍允許中國研究船隻進入賓漢隆起,該隆起於2012年被劃歸菲律賓所有,是毫無主權爭議的延伸大陸架。雖然面對一些集團的猛烈遊說,作為東道國的菲律賓在2017年東盟主席聲明中還是避免提及南海仲裁案。所有這些都顯示了馬尼拉讓南海緊張關係降溫、尋求更好方式處理爭端、以期得到北京回報的決心。

無疑,雖然手握南海仲裁的歷史性法律勝利,但杜特爾特在改善對華關係上還是投入了巨額政治資本。北京可以考慮通過以下幾個方式回報馬尼拉:1)確保儘快落實雙方達成的工程、投資和貸款協議,這些協議是中國發起的諸如“一帶一路”倡議和亞投行等地區經濟倡議的組成部分;2)保持克制,避免干涉菲律賓政府升級改造卡拉揚民用和經濟設施以提高該地區菲律賓民眾生活條件的努力;3)通過投資和合資開辦企業幫助菲律賓發展漁業及離岸能源業。這三點不僅有益於雙方,有助於展示睦鄰友好關係,並且完全不會威脅任何一方或第三國的海上利益。現在預測雙邊磋商機制的開展將如何改變南海局勢還為時尚早,但這無疑是管理這一世界最難解熱點問題的可喜進展。