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美中摩擦下菲律賓外交政策的一致性

2017-04-27

雖然批評人士經常指出,菲律賓外交政策與它的總設計師、總統羅德里戈·杜特爾特的表達方式一樣,明顯前後不一、不可預測,但它仍然顯示出了某些一致性。和其他選擇不闡明外交政策策略細節的國家相同的是,為了在關鍵和敏感問題上留有足夠的談判和迴旋餘地,這些形成中的一致性沒有被正式而連貫地表達出來,多半只能以外交政策的重點為參考。雖然不十分明確,但了解某些形成中的一致性,能讓人更好地認識不斷變化的菲律賓外交。而且,除了那些助他入選《時代》周刊2017年最具影響力人物的妄言妄語,杜特爾特在行動上基本與整個地區對美中潛在衝突的反應是同步的。

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擴大與中國的經濟關係

第一個一致性,是願意為了明顯的經濟好處而擴大與中國的經濟關係。由於中國在基礎設施、製造業、農業、可再生能源、城市規劃與發展、扶貧、技術與技能培訓等方面多有建樹,擴大與中國的關係會給菲律賓的經濟與社會帶來革命性影響。增加基礎設施支出、放寬外資所有權限制以吸引更多外國投資、振興農業生產力和鄉村旅遊,這些都是杜特爾特政府“10點社會經濟議程”的關鍵內容。一個清楚的認識就是,與中國的合作能在幫助國家實現這些目標的過程中起關鍵作用。

中國如今是世界第二大經濟體,是菲律賓第二大貿易夥伴——是它的最大進口來源國和第三大出口市場。事實上,如果把內地和香港的份額加起來,中國已居日本之上,是菲律賓最大的海外市場。國家對經濟和強烈的民族主義施以實質性參與和影響,使良好的政治關係成為了強大經濟關係的堅實基礎。國有企業易被動員起來支持政府的指令,數百萬中國遊客也很容易被吸引到近期與中國關係熱絡的國家。實際上,人們很快就感受到了關係改善產生的影響。杜特爾特2016年10月對北京進行國事訪問,帶回了價值240億美元的貸款和投資。國事訪問後,中國又在去年買了價值1億美元的菲律賓水果。就在今年3月,18家中國公司一次性簽下17億美元的菲律賓農礦產品採購訂單,中國駐菲大使趙鑒華稱這是東盟內的第一個類似協議。此外,預計中國遊客今年將突破100萬大關。事實是,兩國關係冬去春來所帶來的經濟好處,其限度並不取決於中國,而取決於菲律賓的吸納能力。

之所以希望擴大與中國的關係,是因為認識到中國已經取代其他主要經濟體,成為地區最大的經濟產品提供方。其實按照2015年的東盟貿易數據,在東南亞最大貿易夥伴排名中,美國才居第四,排在日本和歐盟之後。自從退出跨太平洋夥伴關係(TPP)以來,美國還沒有就這一地區拿出一個相關經濟計劃,以匹敵或者至少是平衡中國正在開展的“一帶一路”倡議以及它的輔助機構,如亞投行和絲綢之路基金。到目前為止,美國在亞太介入的重點還是安全問題(如朝鮮、南海),在經濟上則空洞不實,而這又恰是該地區快速發展國家最最優先考慮的事情。隨着一位成功的商人入主白宮,人們最初樂觀地以為美國在該地區會再次發揮積極的經濟影響,然而,美方關於限制移民和工作外包的惱人聲明,只加劇了人們的擔憂。亞裔美國人,包括菲律賓裔美國人,和其他的移民社群一樣,對特朗普意欲中止奧巴馬的延期遣返計劃倍感焦慮。同時,由於區域生產一體化程度已經相當高,亞洲製造商和出口商對美國與主要經濟夥伴解決貿易逆差問題的結果充滿戒心。

淡化與美國的安全關係

第二個一致性,是淡化與美國的安全合作,尤其當這種合作影響到第一個一致性的時候。由於沒有強有力的區域經濟議程,與美國的接觸便更傾向於安全問題。可想而知,地區國家會與這種接觸保持距離,或者低調合作,以避免冒犯與中國蓬勃發展的經濟關係。雖然近來朝鮮的核與導彈計劃引起各方關注,尤其是美國調動美國海軍“卡爾·文森”號航母向平壤發出強烈信號,但這在東南亞的議程中並不是重點。當然,商業航行自由——目前尚未受到倒霉的事態發展的影響——是共同的地區利益,但軍用機艦的航行自由卻不是,不過後者已經迅速成為美中對抗的舞台。2001年的EP-3偵察機、2009年的美國海軍“無瑕”號監測船、2014年的P8“海神”號反潛機、2016年的EP3偵察機事件,都屬於美國在南海海域和空中(美國認為是國際空間)愈演愈烈的監視或軍事信息收集行動,並遭到中方的不斷抗議。這些事件只會讓人更加覺得,南海爭端正在從六個聲索國之間的領土和海上糾紛,轉變成美國和中國之間的大國對決。東南亞國家並不想參與這場較量,尤其是一旦緊張局勢失控,實實在在的敵對行動將發生在它們的後院。

實際上,不單是菲律賓正在淡化與美國的安全合作,並探索與中國的安全關係。2014年政變後,泰國和美國長期存在的軍事合作已經降級。美國和馬來西亞的軍事關係,也在經受近期雙邊關係難題的考驗(如美國對涉及馬來西亞總理納吉布·拉扎克的“1MDB”案的調查)。東南亞國家政府日益把來自西方的批評(如對杜特爾特的強勢掃毒行動、對泰國軍政府的統治),視為對其內政的無理干涉。而通過聯合軍事演習和武器採購的方式發展安全關係,成為中國與東南亞關係中的一個新維度,它的驅動因素是:1)拓展超越經濟的合作邊疆,或者讓經濟合作進一步深化;2)向美國傳達一個信息:如果出於利己或政治原因,美國決定減少或停止提供地區安全產品,那麼東南亞還有其他選擇;3)吸引中國參與應對共同的地區安全挑戰,如海盜,或許這樣還能讓它收斂在南海的獨斷專行。

杜特爾特宣布向中國和俄羅斯採購武器,並考慮與這些非傳統安全夥伴舉行軍事演習,這讓許多人感到驚訝,而其他東南亞國家也明白他的所思所想。泰國與中國舉行過空軍聯合演習(鷹擊2015)和海軍/海軍陸戰隊聯合演習(藍色突擊2016),並從中國購買了坦克、輔助車輛和潛艇。馬來西亞一直在和中國舉行聯合軍演(和平友誼2014-16),2016年還從中國採購了近海多任務艦。印度尼西亞也一直與中國進行軍事演習(利劍2011-14),2008年還與中國共同生產軍事裝備(如軍用運輸車和運輸機、火箭發射器和彈藥),2011年與中國共同生產導彈。從這個有利的角度看,所謂的杜特爾特現象(從過度依賴美國變成與中國打得火熱)並非區內異數,這一進程早在他當總統之前就已經開始了,當然無疑,他是這一進程最堅定的支持者之一。認為中國是威脅或潛在威脅,這種看法依然存在,但並沒有讓地區國家停止與中國的交往,哪怕是在安全領域。美國未能阻止中國的人工島礁建設,儘管它在地區提前部署了人力物力,並實施了徒勞的航行自由行動,但這無助於讓它保持搖搖欲墜的地區吸引力,為此杜特爾特聲稱要脫離美國,表示華盛頓已經失去菲律賓。

管理與鄰國的糾紛

第三個一致性,是淡化長期以來損害菲中關係的領土和海上爭端,使之難成氣候。在發展建設性的雙邊關係過程中。西菲律賓海(指菲律賓群島西側的南海海域,譯者注)的爭端一直有如芒刺。不過,馬亞西亞和印度尼西亞的經驗表明,雖然爭端懸而未決,穩定而有益的關係仍可茁壯成長。這也說明日益流行的是爭端管理(談判與巧妙的外交,遵守“行為準則”),而不是爭端解決(如國際仲裁)。即使力量不對稱,外交依然是爭議各方化解危機和事件的首選,就好像2014年的中越石油鑽井平台事件、中國船隻進入印度尼西亞納吐納群島和馬來西亞盧康尼亞淺灘海域事件,以及印度尼西亞炸沉在其海域查扣的外國漁船事件。這些,也讓菲律賓2013年對中國提起仲裁的決定,在現行的涉及地區熱點的國家實踐中,成為沒有先例的事情。爭議各方不斷努力淡化糾紛,而大張旗鼓的仲裁與之形成了鮮明對比。

越南1974年把西沙群島輸給中國,1988年又失去赤瓜礁,兩次都是打了敗仗。但自那以後,越南加速鞏固了在南沙群島的存在,如今它佔據了爭議海域內數量最多的島礁。在南海,如果有那一方最讓中國感到憤憤不平,那只能是越南。不過越南後來選擇通過談判解決2014年石油鑽井平台爭端,儘管大規模的反華暴亂導致數十人死亡,數百人受傷,財產遭到破壞。之後,中國國有能源公司撤走了石油鑽井平台,這說明越南取得了外交勝利。河內還與北京在東京灣/北部灣進行資源開發合作。2000年的越中漁業協定,其前身可以追溯到1957年,而海上油氣聯合開發依據的是2000年越中海上劃界協定第七條。從這方面看,杜特爾特決定擱置(不是無視)具有里程碑意義的仲裁勝利,推遲訪問西菲律賓海的卡拉延群島(菲律賓對其佔有的南沙群島部分島礁的稱呼,譯者注),與中國商討在爭議海域共同開發的前景,雖然聽上去是聽天由命,但這不意味着退卻。事實上,它甚至有可能是有意而為的計策,以獲取中國在經濟上的最大讓步,並有助於建立地區信任,何況今年正值馬尼拉出任東盟的輪值主席。

與中國改善關係,甚至可能給國家創造有利氛圍,實現卡拉延群島上民用設施的升級和現代化,同時不激起強大鄰國的敵對反應。儘管中國聲稱它在廣闊的南海有無可爭議的主權,並聲明反對其他聲索方的行動,但越南、馬來西亞和台灣還是能夠鞏固對已佔島礁的佔有,同時繼續從事捕魚和油氣開採等海上經濟活動,很少聽說它們在這方面與中國發生衝突。這說明,健全的爭端管理措施,如越南在2013年與中國建立的漁業熱線,替換性的/後門的渠道,如2016年8月拉莫斯與傅瑩在香港兩次會面,有助於為2016年10月杜特爾特的國事訪問和其他高層訪問及工作交流鋪平道路,而且能被地區所接受。

模糊的價值

杜特爾特的言談舉止都是他偽裝的外表。所有人都希望他能有所改進,但僅把眼光停留在他的演講和舉止上,難免會帶着偏見分析他的獨立自主外交政策。人們批評說,他的出爾反爾和自相矛盾造成了不確定,但由於地區和全球形勢不斷變化,這種不確定性即使不是必須,可以說也是必要的。雖然存在分歧,尤其是在南海,但如果中國繼續是美國最大的貿易夥伴,那為什麼菲律賓不能有樣學樣,發展與中國的經濟關係呢?如果美國可以對他們的條約承諾模稜兩可(1951年的美菲共同防禦條約第五條是否覆蓋卡拉延群島?何謂第四條中提到的“武裝攻擊”?),那為什麼要指望馬尼拉如此認真並承擔義務呢?如果其他聲索國與中國雖然有領土和海上糾紛,但彼此保持着良好的經濟關係,甚至發展安全關係,那為什麼菲律賓不可以呢?如果其他聲索國在與中國打交道時發現並有效利用了槓桿,那為什麼菲律賓不能呢?如果其他聲索國搭仲裁的順風車,但繼續與中國暗通款曲,那憑什麼阻止馬尼拉利用自己法律上的勝利和北京討價還價,同時不犧牲它在西菲律賓海的利益呢?如果特朗普總統的地區政策還是含糊不清,那為什麼要讓美國的地區盟友樂於助人呢?亞太地區正在快速變化,菲律賓作出改變是對的。模糊允許保持靈活性和故意的不一致,便於進行必要的重新校準。