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  • 達巍 國際關係學院校長助理

作為超級大國的美國缺少什麼?

2017-01-25

全世界都在憂心忡忡地注視着特朗普政府。他會在提高關稅的同時減稅嗎?他會沿美墨邊境建一堵牆並要求修改北美自由貿易協定嗎?他會對中國發動貿易戰並拋棄美國的“一個中國政策”嗎?他會與普京攜手共舞並重置美俄關係嗎?他如何在美以、美阿聯盟之間取得平衡,並在更改伊朗核協定的同時打擊“伊斯蘭國”呢?這位新總統也許為成為全球媒體的焦點而沾沾自喜,但這於美國和世界何益?對此我們並不清楚。

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全世界關注唐納德·特朗普總統的一舉一動,是因為美國是一個超級大國,有強大能力造福他國或損害他國利益。二戰結束以來,美國擁有全球主導地位,1991年蘇聯垮台更使美國在世界秩序中的地位提升。美國權威人士把那個歷史階段稱為“單極時刻”。

權力的集中不可避免地讓霸主擁有維護現存世界秩序的能力。與此同時,霸主也自然而然地有維護這種秩序的動機,因為穩定的環境讓它得以盡享優勢。所以,無論霸權國家或者其他國家是不是喜歡,霸主都會讓世界穩定。對世界來說,這也是最重要的公益。在穩定的環境下,霸主和其他主要成員的戰略方向基本上可以預見,而世界其他國家能夠基於這種可預測性,去制定它們自己的政策。美國當然自詡它在二戰後領導了世界,維護了“自由國際秩序”。從理論上說,在等級秩序下,“自由國際秩序”的規章、行為準則和機制確實會增加世界的可預測性。

如此一來,美國過去20年里未能為世界提供可預測性,就是有趣而令人費解的了。

2001年小布殊上台後,採取了眾所周知的“與克林頓對着干”政策。其政府拒絕克林頓總統簽署的《京都議定書》,退出《反彈道導彈條約》,繞過聯合國發動了伊拉克戰爭。在對華政策上,布殊總統在第一任期的初期親自承諾美國會“不惜一切幫助台灣自衛”,這與他前任的“三不”政策和他本人第二任期內的政策截然不同。(“三不”政策即美國不支持台灣獨立,不支持“一中一台”或“兩個中國”,不支持台灣加入任何必須由主權國家才能參加的國際組織。)

奧巴馬總統2009年1月上台後,在許多方面改變了布殊政府的政策。他重啟美國應對全球變暖的努力,真誠地呼籲建立一個“無核世界”,同時把美國外交政策的重點從中東轉向了亞太。奧巴馬總統和民主黨還表現出了同聯合國和其他多邊國際組織合作的強烈意願。

當前,很多人預計華盛頓將出現一個“與奧巴馬對着干”的政府。特朗普已經宣布,他將退出作為奧巴馬政府再平衡戰略支柱的TPP。奧巴馬政府與普京的俄羅斯關係十分緊張,而特朗普肯定會扭轉這一走勢。

特朗普有可能毀掉被視為奧巴馬外交政策遺產象徵的伊朗核協議和美古關係正常化進程。而從中國角度看,最過分最危險的變化就是:特朗普在選舉獲勝後與台灣領導人蔡英文通電話,從而挑戰兩黨過去40年來遵循的“一個中國政策”。

這種戲劇性政策轉變的根本原因,是美國國內政治兩極分化。美國兩黨關係變得如此對立,產生了嚴重的溢出效應,極大損害了其外交政策的延續性。美國官僚制度下的政治任命也加劇了政策的進一步轉向。與英國或其他國家的制度不同,新總統入主白宮後,美國行政部門幾乎所有中高層官員都將離任。所以,15年里人們第三次看到美國外交政策鐘擺從一個極端擺向另一個極端,也就沒什麼好奇怪的了。想像一下,假如你是其他國家的氣候政策制定者,那麼對你來說制定政策該是多麼困難,因為這個唯一的超級大國(也是世界第二大碳排放國)朝令夕改。如果你是聯合國官員,看到唯一超級大國、安理會一個常任理事國、聯合國的東道主的氣候變化立場出現大反轉,那你可能會萬分沮喪。

為節約開支,前地產大亨特朗普打算削減美國曾經為世界和合作夥伴提供的公共品。國際自由貿易制度和美國的聯盟體系就是兩個例子。此外,特朗普還有意讓自己不可預測。在他寫的《殘缺的美國》一書中,特朗普明確表示:“我不想讓人們知道我在做什麼,或者在想什麼。我喜歡不可知。” 他是打算把美國的力量與他本人的不可預測結合起來,製造恐懼和焦慮,並且他相信美國會因此佔到便宜。

這種把戲也許在某些方面得逞一時,但戰略上註定要失敗。在現代世界裡,力量越來越來自於尊重、吸引和認同,而不是恐懼、焦慮和從屬感。國際政治比同生意夥伴做買賣複雜得多,斤斤計較於提供公共品的成本,利用不可預測耍花招,是虛弱的表現,它是不會讓美國再次偉大的。