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美國在南海:以美國國際法對抗國際社會國際法

2016-05-27

5月10日,美國軍艦第三次非法進入中國南沙群島有關島礁鄰近海域。儘管事實上美國的“航行自由計劃”已實施多年,且並非單獨針對中國,但是,我們仍需要根據1982年《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)審視美國“航行自由計劃”的合法性,以了解其在建立以美國為主導的世界海洋法律秩序以及在實施“重返亞洲”戰略中的作用和反映出來的真正意圖。

為全面分析“航行自由計劃”行動的合法性,有必要回顧一下該計劃的歷史背景。在《公約》通過之前,“航行自由計劃”於1979年在卡特政府時期正式推出。根據美國國防部的情況介紹,“航行自由計劃”旨在保護美國的國家利益,反對有關沿海國的過度海洋主張。美國的“航行自由計劃”行動既包括外交溝通,也包括軍事宣示。按照美國的說法,該計劃對同盟的、友好的、中立的以及不友好的過度聲索國一視同仁。事實上當然不會如此。

儘管美國聲稱是為了“根據國際法捍衛所有國家的權利和自由”,但“航行自由計劃”行動的合法性在以下幾個方面仍然存在嚴重問題。首先,“航行自由計劃”違反了國際法關於和平解決爭端的基本原則。《聯合國憲章》第2條第三款以及《公約》第279條均規定所有國際爭端都應通過和平方式解決。對於《公約》的解釋和適用問題,各國持不同見解是一種正常情況。大多數國家會通過談判、斡旋、磋商等和平方式解決爭端,而美國是唯一一個無視自身國際義務、習慣性選擇軍事力量強行執法的國家。

其次,這種對抗性強的“航行自由計劃”構成“濫用權利”的行為,既違反了《公約》第300條的規定,也違反了“濫用權利”作為國際法淵源的一般原則。航行自由並不代表毫無限制的絕對自由。根據公約,世界海洋劃分為不同的管轄區域,不同區域適用不同的航行制度,比如適用於領海的無害通過制度、適用於國際航行海峽的過境通行制度、適用於群島水域的群島海道通過制度等等,這些航行制度下的權利和義務內容各不相同。基於美國自己而非國際社會公認的對這些航行制度的理解,美國在執行“航行自由計劃”行動時經常無視其國際義務,濫用航行權利。

更為明顯的是,美國“航行自由計劃”行動違反了“和平目的”或者“和平利用”海洋的原則,該原則在公約序言、公約第301條以及有關海洋多種用途的諸多條款中均有提及。當美國軍用艦機航行數千英里出現在沿海國家門口的領海附近以及專屬經濟海域,夜以繼日地進行收集情報和炫耀武力時,很難讓人認為此類威脅性行為是出於和平目的。就此而言,“航行自由計劃”行動是對沿海國家主權安全的公然威脅。視情況的嚴重性而定,“航行自由計劃”行動可能會同時違反《聯合國憲章》第2條第四款關於禁止在國際關係中威脅或使用武力的基本原則。

從沿海國管轄權的角度來看,“航行自由計劃”行動還違反了適用於不同管轄海域的沿海國國內法。以飽受爭議的軍艦行駛無害通過權為例,美國一貫主張,軍艦同商船一樣享有無害通過權是國際公認的一般國際法。事實上,這種典型的美國強權看法只為少數海洋強國支持,並沒有獲得國際社會的普遍認可。根據聯合國法律事務廳海洋事務與海洋法司提供的數據庫,至少有52個國家頒佈的國內立法限制軍艦無害通過權,方式包括要求預先通報、許可、批准或授權。這52個國家的數據本身就足以說明問題。行使無害通過權的“航行自由計劃”行動明顯違反了沿海國的國內法,這種違法行為不能僅僅因為美國自己對《公約》有不同理解而得到寬容。

美國“航行自由計劃”行動也違反了《公約》多處提及的“適當顧及”的義務。特別是,公約在序言中強調“適當顧及所有國家的主權”,公約第68條要求在專屬經濟區內活動的海域使用國“適當顧及沿海國的權利和義務”。對於在專屬經濟區內開展的“航行自由計劃”行動,執行任務的軍用艦機應適當顧及沿海國的權利與義務,並遵守沿海國的法律法規,尤其是有關海洋科學研究以及海洋環境保護方面的法律。事實上,為保護美國專屬經濟區內的海洋哺乳動物免受先進的軍事聲納設備的影響,美軍的很多軍事活動在其本國專屬經濟區內遭到禁止。美國將此類破壞環境的軍事活動轉移到其他沿海國家的專屬經濟區,這的確是一件很不光彩的事情。

有人可能會提出質疑,既然美國並非《公約》當事國,就不能以《公約》為標準來評價美國的“航行自由計劃”行動。這一問題的答案可以在美國對《公約》的態度中輕而易舉地找到。美國一直認為《公約》關於航行和飛越權的規定反映了國際習慣法。考慮到《公約》作為“一攬子”協議的性質,任何國家都不能只選擇適用那些對自己有利的條款,認為其反映了國際習慣法,而摒棄那些對自身不利的條款,認為其沒有反映國際習慣法。考慮到《公約》當事國的龐大數量以及統一的國家實踐,可以說上文提及的許多國際義務已成為國際習慣法,因而對包括美國在內的非當事國同樣具有約束力。

表面上看,美國的“航行自由計劃”行動是為了滿足其對世界海洋的私慾,它的唯一目的在於為其海空軍部隊提供最大的靈活性和機動性。實質上,通過強制執行美國眼中的國際法而無視國際公認的國際法,這類明顯具有挑釁性質的行動表明美國意欲實施霸權擴張,從而建立一個凌駕於以《公約》為保證的世界海洋法律秩序之上的由美國主導的海洋法律秩序。而具體到美國在中國南海執行的“航行自由計劃”行動,只不過是美國實施“重返亞洲”戰略的工具而已。