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  • 唐新華 清華大學國際關係研究院副研究員

「全球盤點」後的氣候治理之路

2023-12-26
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2023年12月13日,《聯合國氣候變化框架公約》第28次締約方大會(COP28)達成了“阿聯酋共識”。COP28是《巴黎協定》達成以來國際氣候治理進程的又一重要時刻,完成了首次“全球盤點”,為各方在2025年前提交新一輪“國家自主貢獻”目標(NDC)提供了新願景。大會還通過了氣候變化影響相關損失和損害的華沙國際機制,達成全球適應目標框架、公正轉型路徑工作方案等成果。COP28的首次“全球盤點”既是對《巴黎協定》達成以來各方行動的總結,更重要的是開啟了全球氣候治理進程的新階段。在新的階段,如何解決盤點後的減排差距、資金差距和能力差距的問題,如何秉持《巴黎協定》治理模式——自下而上設定國家自主貢獻目標(NDC)的基本框架不動搖,如何在提升氣候行動的同時更好體現公平、公正,如何維護聯合國多邊治理平台在全球氣候治理中作為主平台地位等等,都將決定着氣候治理之路的方向。

目標一致性與治理框架穩定性

首次“全球盤點”承認,實施目前的國家自主貢獻,排放量到2030年將只比2019年平均減少2%,全球溫度預計將上升4℃,締約方在實現《巴黎協定》目標方面已偏離了軌道。如果要將全球變暖限制在1.5℃,到2030年需要將全球溫室氣體排放量減少43%,到2035年減少60%,2050年實現二氧化碳凈零排放。《首次全球盤點決議》提出,鼓勵締約方在下一次國家自主貢獻中提出雄心勃勃的全經濟減排目標,並與將全球變暖限制在1.5℃相符。這就意味着締約方新的NDC要與1.5℃目標保持一致性,要與長期溫室氣體低排放發展戰略保持一致性。《巴黎協定》之所以成功達成,其基礎在於設計了“自下而上”的治理框架,如果以統一溫控目標約束所有締約方減排計劃,則意味着治理框架又返回到《京都議定書》“自上而下”的治理模式。因此,為防止氣候治理之路重蹈覆轍,未來的治理路徑需堅持《巴黎協定》第二條第2款規定,充分體現公平、共同但有區別的責任原則和各自能力等原則,發達國家NDC需對標1.5℃目標,而發展中國家根據國情和各自能力朝着2℃目標努力,這樣才能維護《巴黎協定》治理框架的穩定性和氣候治理公正性。

資金赤字與氣候債務責任

氣候變化及相關風險的規模和發展速度在很大程度上取決於近期的減緩和適應行動,而發達國家對發展中國家的資金支持是關鍵促成因素。首次“全球盤點”顯示,到2030年發展中國家的適應資金需求估計為每年2150億-3870億美元。發達國家到2020年每年共同籌集1000億美元的承諾只是杯水車薪。根據新達成的“阿聯酋共識”,締約方將在COP29的1000億美元氣候基金基礎上通過一個新的資金目標,即“新的集體量化目標”(NCQG)。未來NCQG需要解決資金規模、質量、來源和透明度等核心問題,而發達國家不斷模糊“共區原則”的責任界限,試圖讓一些發展中國家成為NCQG資金來源。與此相關的是,COP28正式成立了“損失與損害基金”,主要目的是減少氣候變化的不利影響給發展中國家造成重大經濟和非經濟損失和損害。《首次全球盤點決議》(CMA.5第88條)規定由發達國家締約方提供支持,但一些發達國家提出“損失與損害基金”的範圍要擴展到一些有能力的發展中國家,甚至呼籲締約方就該基金的執行手段和應對措施等問題重新談判《巴黎協定》。未來,COP29和COP30的核心問題在於如何制定“新的集體量化目標”和“損失與損害基金”路線圖,而能否堅持UNFCCC和《巴黎協定》基本原則不動搖,直接關係到不斷積累的“氣候債務”的歷史責任和氣候公正。

從減排目標到資金落實,氣候責任與氣候債務將是未來氣候治理進程中的重大治理難題。COP28“全球盤點”後,“共區原則”和《巴黎協定》“自下而上”的基本框架面臨被稀釋和弱化的趨勢,特別是一些發達國家通過小多邊機制塑造氣候治理新規則,如“凈零政府倡議”“碳關稅”“氣候俱樂部”“能源轉型夥伴關係”“礦產安全夥伴關係”等等,聯合國多邊治理平台將遭受嚴重侵蝕,導致《巴黎協定》落實出現空心化、碎片化、低效化的可能。COP28首次“全球盤點”後,全球氣候治理之路將充滿更多的理念之爭、正義之爭、責任之爭,而全球氣候治理秩序也將在權力競爭中加速演變。