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  • 田飛龍 北京航空航天大學副教授

特朗普「否決政體」的憲制危機

2019-04-03
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美國正在陷入的是一場“憲制危機”,而不是特朗普所謂的“國家緊急狀態”。面對民主黨控制的眾議院在邊境牆預算案上的政治封殺,特朗普表現出了超出既往總統的想像力、政治決斷和執行意志力。特朗普根據1976年制定的《國家緊急狀態法》發佈緊急狀態令,宣布美國南部進入緊急狀態,以及與之相應的變通性行政撥款、邊境建牆與強化管治系列措施。特朗普的理由是,南部移民帶來了更多的犯罪和騷亂,帶來了對美國國家安全與國民利益的嚴重損害。但其背後的真實理由一般被認為是履行競選承諾,備戰連任競爭。

民主黨眾議院議長佩洛西堅決反對這樣一種總統權力濫用,認為在不存在緊急狀態的地方宣布緊急狀態,是違憲行為,故以國會特別決議案的方式尋求兩院合意來加以反制。特朗普最終否決了國會決議案,而佩洛西需要啟動再次投票程序,以兩個“三分之二”否決總統之否決,從法律上最終結束這一次緊急狀態。

需要確認的基本事實是,美國到底是否存在緊急狀態?按照民主黨及美國民眾的通常理解,南部邊境移民雖有違法犯罪,但這就如同美國境內的普通案件一樣,並未超出常規法治的範疇。因此不存在所謂的緊急狀態。特朗普也未必真的認為存在緊急狀態,只是國會撥款受阻,為了繼續建牆需要一個合法理由。

因此,特朗普的政策選擇似乎並非真實法律狀態的反映,而是美國“三權分立”體制僵局的誘導和倒逼。真實的原因是,特朗普的“美國優先”與民主黨的“普適人權”之間出現了嚴格的對立,這種價值分歧傳導到了美國的行政立法關係之中,使得通常的行政立法合作受阻。按照常規理解,國會監督行政預算案是憲法授予的權力,也是權力制衡的題中之義。然而,此次的制衡導致了特朗普政府的政策無法推行,導致聯邦政府關門,已超過常規制衡的限度。美國再次出現了“歷史終結論”作者弗朗西斯•福山在《政治秩序的起源》中提出的“否決政體”(vetocracy)問題。“否決政體”是“三權分立”憲制體制僵化與惡化的產物。這一政治僵局的出現表明美國國會與行政凝聚基本政策共識的程序失靈,執政團體的公共理性和公共意志崩解。特朗普藉助一種缺乏證據支撐的“緊急狀態”來獲取超出憲法與法律常規的特別授權與撥款,是行政當局主動打破憲制僵局的一種努力。從憲法鬥爭的合法性與技藝來看,特朗普表現出了作為美國總統的正當政治意志以及對美國人民負責的責任倫理,但佩洛西所理解與捍衛的也是“美國價值觀”,是美國之所以為美國的道德基礎和文化正當性。佩洛西秉持了民主黨的普適人權觀,不願意看到特朗普的“隔離牆”像一柄利刃一樣切斷美國普適文明的延長線。

就民主政體而言,政府到底是對具體的“人民”負責,還是對普遍的“人”負責,這是一個重大的政治哲學和憲法學問題。從近代民主政治哲學來看,對“人民”負責是完備的政治倫理,民主政府無需慷慨大方到對非公民的、普遍的“人”負責。亦即,公民權是民主政府的真實而充分的基礎,人權只是自然權利意義上的論證理由,並不是民主政府的直接基礎。然而,經歷近代到現代甚至後現代的人權文化與人權憲制發展,“人權”已逐步凌駕“公民權”而成為民主政府的規範性基礎,當今的歐盟及特朗普之前的美國正是這種後現代性質的民主文化的代表。只是這種“無界人權”的民主文化及相關制度安排一方面逐步掏空歐美國家的福利儲備與社會資源,另一方面又造成了難民/移民的心理依賴、物質慾望、規訓難題與犯罪衝動。特朗普要切斷的,以及佩洛西要維護的,正是西方向非西方開放的這種“普適價值鏈”。面對貿易逆差,特朗普豎立的是“關稅牆”;面對邊境移民,特朗普豎立的是“隔離牆”。無形的普適價值被有形的制度之牆所隔離。

特朗普的美國是一個嚴格的民主制美國,一個不以人權取代公民權的、有限邊界與有限道德尺度的美國。這是美國價值觀的“逆全球化”,也是美國保守主義的理性自保行為,它推動着美國社會的強制性價值轉型與政治重構。只是,這種逆轉或反轉對美國精神的內在創傷是巨大的,是美國政治中“民族性民主”與“普適性民主”的路線鬥爭,或者說是“民族國家”對“文明帝國”的政治批判。這種鬥爭是嚴酷的,對美國民主與世界規則體系的逆轉及重構意義十分重大。佩洛西所代表的“民主黨理想主義”顯然也是相當多美國人的道德理想,也是美國精神體系的重要構成,並不容易簡單清除。在這裡,特朗普和佩洛西都成了當代美國精神的典型符號,而圍繞總統緊急狀態令的憲制否決與鬥爭則是這種典型精神元素衝突的現象化、政治化與制度化。

其實,這只是不公平的全球化與全球性貧富差距對美國政治的具體影響而已。問題的根源在於,美式全球化未能帶來普遍和平、持續發展與共同繁榮。而面對全球化的失衡與貧富落差,不尋求病灶的診斷與處理,而尋求建牆自保,仍然是治標不治本的,是民族國家利益至上的道德局限所致。面對全球性不平等與貧困,美國的選擇是建牆,不惜為此陷入憲制危機,歐盟的選擇是人道主義開放,但也逐步收緊政策,而中國的選擇則是“一帶一路”與人類命運共同體,是共享式的和平與發展方案,是治本之道。

美國憲制鬥爭猶酣之際,傳來新西蘭白人至上主義者的反移民槍聲。建牆與開槍,邏輯同一,手法有別,但都不能解決真正的全球性不平等與貧困病灶問題。