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  • 趙嘉瑜 紐約大學國際政治與國際商務在讀研究生

我們可以從中國長期國家規劃中學到什麼?

2017-12-05
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對一個謀求促進自身發展的國家來說,無論實行哪種經濟體制,制定一個成功的長期發展規劃都是關鍵。受益於長期規劃,中國正逐漸成為一個世界強國。相比之下,尼日利亞雖然也有制定國家規劃的漫長歷史,但它並未設置可以實現並符合世界發展趨勢的目標,以及保持政策之間的連續性。這意味着雖然與中國一樣擁有豐富的人力資源和自然資源,尼日利亞卻無法走出不發達泥潭。與最大的經濟夥伴中國相比,美國也受困於缺少長期發展目標,在社會福利與稅制改革方面缺少政策連續性。

中國是世界上制定成功的長期國家規劃的罕見案例。在最近的中共十九大上,習近平依循中國改革政策總設計師鄧小平提出的“三步走”發展戰略,描繪了未來30年中國發展的宏偉藍圖。第一階段(到2020年)是全面建設小康社會及消除貧困,第二階段(2020-2035)後中國將基本實現社會主義現代化,第三階段(2035-2050)結束時中國將最終在國力和全球影響力方面成為一個領先國家。

自從1981年鄧小平把主要矛盾從毛時代的“無產階級與資產階級”轉變為“人民日益增長的物質文化需要同落後的生產之間的差距”,中國終於結束了經濟大躍進和文革帶來的動蕩,在各個領域都保持了飛速發展。經過36年的發展,習近平提出新的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。對不熟悉馬克思主義衝突理論的人來說,這是晦澀難懂的變化,但它實際上標誌着中國出現重大轉變,即從盲目追求經濟發展,轉向在發展經濟的同時強調改善精神文明、環境、司法制度和社會福利等。

中國的長期規劃也允許一些短期的政策改變,這要取決於短期計劃的影響。一方面,短期政策通常是與長期目標相匹配的,例如為了到2035年佔據技術領先地位,中國正在完善與技術開發配套的法律體系,簡化創辦技術公司的審批程序,提供稅收優惠以吸引國內外投資者。另一方面,如果出現其他的短期優先目標,那麼短期計劃也會偏離長期規劃。眾所周知,中國正積極推動人民幣國際化,以提升中國的國際地位。但這一目標最為關鍵的條件之一是開放資本賬戶,實現人民幣的自由可兌換,但這不可能在短期內完成。事實上,通過放寬針對在華外國金融企業的條例,近來中國對資本流動的控制力度已經減弱,但是,對國內企業海外投資的資本流出控制卻加強了。其原因是中國希望吸引更多外國直接投資,來挽救其龐大的債務市場,防止房地產泡沫破裂。

中國長期規劃的成功有幾個必要條件。首先,長期目標應該是可以達到的。其次,中期目標和短期目標應該支持長期目標,並保證政策的延續性。第三,目標應建立在比較優勢之上,而不是盲目追隨其他國家的經驗。第四,目標應該符合全球和地區發展趨勢。第五,公共部門與私人部門之間應該有良好的協調。最後,應防止腐敗對長期目標的侵蝕。

尼日利亞的問題是,它有取之不盡的自然與人力資源,但經濟不發達。這是一個絕好的例子,證明由於缺乏上述必要條件,發展計劃是如何失敗的。雖然尼日利亞有制定國家發展計劃的好傳統,但它的計劃之間缺乏政策連貫,它也沒有像中國那樣制定出幾十年的長期發展規劃。而且,它要建成技術先進國家,這個目標過於宏偉,因為尼日利亞製造業較弱,同時沒有詳細的短期計劃支持技術發展。更糟的是,尼日利亞緩慢的技術發展通常是由外籍人員來實現的。從第一份國家計劃到目前的“零石油計劃”,農業一直是重點,作為經濟持續增長的基礎的工業發展和技術創新卻被忽視。腐敗侵蝕着尼日利亞發展計劃的有效性,大量資金被挪作私用、回扣,在腐敗上司手下工作的公務員們士氣備受打擊。

中央計劃與市場經濟對立是錯誤的二分法。瑪格麗特·撒切爾曾在英國保守黨的政策會議上把《自由秩序原理》擲在桌上,表示“這才是我們的信仰”,而僅僅三年後,鄧小平提出社會主義國家可以有自由市場政策,資本主義國家也可以有計劃經濟。實際上,包括英國、日本、德國、瑞典在內的許多發達國家和亞洲“四小龍”戰後都經歷過凱恩斯經濟的全盛期,與此同時共產主義國家也因馬克思主義的計劃經濟而高速發展。不過,經過上世紀70、80年代的滯脹,這些發達國家普遍拋棄凱恩斯式計劃,轉而擁抱新自由主義。

相對來說,美國在二戰後任何時期都未曾有過長期的經濟發展規劃。對此有五種解釋。首先,與其他發達國家相比,美國更反對計劃,因為那被當作共產主義的產物。其次,相比發達世界其他地區,美國沒有直接遭受世界大戰的破壞,不需要用國家計劃來迅速重建基礎設施。第三,自從上世紀80年代里根、撒切爾時代以來,新自由主義在美英備受推崇,限制了國家在國民經濟中發揮作用。第四,一些人認為,長期規劃只有中國這樣的發展中國家才需要,為的是模仿發達國家,尤其是美國。最後,民主政體和選舉政治讓有效的長期目標缺少迴旋空間,執政黨頻繁變化,政策也隨之改變。

事實上,美國正受困於長期發展目標和政策連續性的缺失。在參眾兩院,推動政策通常靠單一多數黨,而不是兩黨共識。因此,這些政策很容易受政黨輪流坐莊的影響。很多人認為,政策改變是對之前跟不上形勢變化的政策的修正,但這種修正有時矯枉過正。例如,過去幾十年進行過好幾輪稅制改革和醫療改革,包括現在試圖廢除奧巴馬醫改方案,以及為個人和企業減稅。這些更改通常目光短淺,沒有政策的延續。短期內任何政策變化都要付出直接的調整代價,而它的好處只有長期才感受得到,不過在此之前,這一政策又會被新總統廢除,從而要付出新的即時成本。據估計,廢除奧巴馬醫改方案將在十年內增加3500億美元預算赤字。四年後廢除特朗普醫改方案的潛在成本又會是多少呢?

與中國成功的長期計劃和由此創造的經濟奇蹟相比,尼日利亞由於未能使國家經濟計劃見效而依然不發達。與此同時,美國正因為缺少長期規劃而為政策的中斷付出巨大代價。況且,長期規劃從來不是計劃經濟或中國這樣的社會主義市場經濟的獨有權利,由於作到了市場經濟與中央計劃的完美結合,上世紀歐洲、日本和亞洲四小龍的發展都取得過巨大的進步。