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美國新的「航行自由行動」是否預示南海緊張升級?

2018-02-01
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1月17日星期三,美國海軍一如所料地在南海進行了“航行自由行動”(FONOP),其導彈驅逐艦“霍珀”號進入斯卡伯勒淺灘(黃岩島)12海里範圍。

斯卡伯勒淺灘是一個小小的環礁,從技術上說,菲律賓呂宋島以西120英里外的這處岩礁享有12海里領海。斯卡伯勒淺灘位於菲律賓的200海里專屬經濟區內,馬尼拉和北京都聲稱對它擁有主權。雖然這個海上地物不在有爭議的南沙群島範圍內,但雙方的爭執也是更廣泛的南海爭端的一部分。南海爭端涉及中國、台灣和五個東南亞聲索國。

2012年年中,經過兩國海岸警衛隊長達兩個月的緊張對峙,中方取得了斯卡伯勒淺灘的實際控制權,並阻止菲律賓漁民進入島礁周圍富饒的漁場。2016年底菲律賓總統杜特爾特訪問北京後,封鎖才被解除。這位民粹主義領導人6月份上台時,承諾要改善前任貝尼尼奧·阿基諾時期急轉之下的對華關係。自那以後,雖然在這一帶中國海岸警衛隊的船隻,以及更遠處中國的軍艦進行着嚴格巡邏,但菲律賓漁民已被允許在淺灘周邊(而不是環礁內)捕魚。

“霍珀”號的“無害通過”行動是2015年以來美國海軍在南海執行的第九次“航行自由行動”。這其中,有四次發生在奧巴馬時期,而這回是2017年1月唐納德·特朗普總統上任以來的第五次。(一些觀察人士認為還有一些在南海的“航行自由行動”沒有被報道出來。)之前的八次行動,都發生在西沙群島和南沙群島被中方佔有的島礁附近,不過,斯卡伯勒淺灘對美國軍方來說並不陌生。在1992年美國關閉駐菲律賓基地之前的幾十年里,這個島礁曾被用作訓練靶場。

按五角大樓對“航行自由行動”保持低調的政策,這次斯卡伯勒淺灘任務既未公開宣布,也未加證實。國防部的一位發言人只是表示,美國軍隊會依照國際法,定期在世界各地執行“航行自由行動”。

中國對美軍“霍珀”號此行的反應是程式化的。與對之前的同類行動一樣,外交部和國防部都譴責了“霍珀”號的行動,稱其侵犯了中國主權,危害海上安全,破壞和平與穩定。國防部還聲稱,一艘中國軍艦已經對“霍珀”號予以警告“驅離”。(這一“事實”仍然未經證實。)但與前七次“航行自由行動”是美國官員透露給媒體不同的是,近兩次行動是被中方公開的。有兩個因素讓“航行自由行動”有利於中國的南海政策。首先,北京可以爭辯說,是美國而不是中國導致爭端軍事化。其次,這些行動為中國提供了借口,證明它在南沙自建的七個人工島上集結軍力是合理的。因此,在“霍珀”號執行“航行自由行動”後,中國國防部表示,將“加大海空巡邏警戒力度,堅定捍衛國家的主權和安全”。正如中共喉舌《人民日報》所宣稱的,“如果有關方面一再在本地區無事生非、製造緊張,最終只會讓中方得出這樣的結論:為切實維護南海和平,中方在南海的相關能力建設確實有必要加強、加快。”雖然北京聲稱,其人工島上的設施是防禦性的,並旨在提供諸如航行安全等公共品,但實際上這些基礎設施——包括三條長跑道、雷達、營房和炮位——能讓中國在東南亞的海上中心投射其海空軍力。

“霍珀”號執行任務的時機大有深意,它是在南海“航行自由行動”中斷三個月之後進行的。按特朗普政府上台頭幾個月時的報道,這類行動本該按計劃每六周到八周舉行一次。也許是白宮暫時叫停了任務的執行,為的是說服中國加大對朝鮮的壓力,令其終止核武計劃。恢復“航行自由行動”可能是華盛頓向北京發出信號,即它必須進一步對平壤施壓。

或許更重要的是,“航行自由行動”發生在五角大樓發表非保密版《2018年國防戰略報告》的前兩天。這份報告與《2017年國家安全戰略報告》一樣,也直截了當地認定中國是“戰略競爭對手”,試圖取代美國主導印度太平洋地區,並最終達到全球領先地位。報告指責中國利用“掠奪性經濟恐嚇鄰國,同時使南海島礁軍事化”。作為應對中國挑戰系列措施的一部分,報告概述了一系列目標,包括“支持合作夥伴反對脅迫”,確保“公用領域保持開放與自由”。在報告公布數日之後,國防部長詹姆斯·馬蒂斯訪問了印度尼西亞和越南這兩個南海問題爭端方,並在行程中高調強調了這兩項政策。

如果美國增加在南海“航行自由行動”的頻次,北京就可能如它警告的那樣,開始藉助其人工島嶼,定期輪流調動軍艦和軍機,包括尚未在當地跑道上起降過的戰鬥機。中方或許還會以更咄咄逼人的方式監視美國軍艦。果真如此,在平靜18個月後,南海的緊張局勢很可能出現一波高潮。