English簡體繁體
【熱點話題】:中美關係 貿易戰 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脫鉤
中文英文中英對照

危險:以國家安全名義讓保護主義合法化

2017-05-17

特朗普總統最近發起兩項獨立調查,以了解美國國家安全是否因全球鋼鐵和鋁的供應被人為抬高(他認為原因是中國過度生產)而受到威脅。如果結論是肯定的,總統將有合法權力提高進口壁壘,保護本國資源。但是,以國家安全名義讓保護主義合法化是一種極端措施,是國際貿易法中的“核選擇”,會給美中關係和建立在規則之上的貿易體系帶來不良後果。

S2.jpg

自1947年關稅及貿易總協定(GATT)成立以來,各國已經認識到保護主義的危險性,以及通過減少貿易壁壘為經濟增長創造可持續條件的重要性。但直到今天,大多數政府仍不情願完全放棄保護主義。按照GATT和世貿組織(WTO)規則,政府被允許有條件地提高關稅,以應對“不公平”貿易行為或損害及可能損害本國產業的進口激增、公眾健康或安全關切,或者給國家安全帶來的威脅。

與自由貿易的經濟觀與道德觀同樣引人注目的是,各國政府決不會讓削減關稅優先於它們保障國家安全的義務。所以,1947年GATT伴生了一個巨大而必要的漏洞。GATT第21條規定了所謂的“國家安全例外”,它允許成員國出於國家安全考慮實施貿易限制,且成員國沒有義務證明限制理由符合公認的國家安全或國家安全威脅定義。這一漏洞不被濫用的關鍵,是各方認可政府以國家安全為由提高貿易壁壘的任何決定都要慎之又慎(並非是政治權宜之計)。

法學家羅傑·阿爾弗德在2011年的一篇法律評論文章中是這樣說的:

安全例外是一種反常規,是國際貿易法中的一個獨特條款,它賦予成員國為保護國家安全而規避貿易規則的自由。在GATT的漫長歷史及WTO的短暫歷史上,這種自由從未受到嚴厲質疑。成員國知道這種例外屬於自我判斷,並假設行使這種自由靠的是智慧和誠信。到目前為止記錄良好,雖然肯定會存在偏離,但基於自我判斷的安全例外一直運行順暢,絕沒有損害WTO的有效運作(劃重點)。

不過,如果特朗普政府確定進口鋼鐵或鋁構成對國家安全的威脅,並因此提高關稅,情況就有可能變了。國家安全受到保護國家安全所必需的大量原材料的威脅,這種說法站不住腳,這是公開邀請所有WTO其他成員借國家安全之名搞有利於國內重要政治利益的保護主義。

當然,保護主義者的論點是,一旦美方生產商倒閉,大量的廉價鋼鐵和鋁也就不會再有,外國“對手”就會以停止供應相要挾施壓美國買家。換句話說其觀點就是,對美國國家安全如此重要的產品,即使供應萎縮價格上漲,也要由非敵對的外國或本國生產商來提供。這種慣有的老生常談式保護主義假設發生的可能性幾乎為零,但本着“我們永遠不作過分肯定”的精神,美國政府要採取有可能毀掉貿易體系的措施,而其代價是帶來真正嚴重的國家安全威脅。

即便美國的這種行為受到WTO另外成員的質疑,爭端解決機構(如果進行裁決的話)也會尊重美國所認定的國家安全威脅。很難想像國際貿易法學家會強烈質疑成員國政府對其國家安全威脅的解釋。所以,如果美國憑藉這一漏洞逃脫了對如此無賴的保護主義的懲罰,其他國家極可能有樣學樣。

2006年以來,美國和中國一直就半導體和信息通信技術產品進行着輕度貿易戰。中國政府已經明確表示,實現技術優勢是它的主要經濟目標之一,而達到這一目標的途徑是通過貿易保護措施發展自給自足的本土半導體產業。各種情況表明,中國十多年來一直在採取自主創新的政策。

美國的回應是借網絡安全政策從根本上阻止中國最成功的信息通信技術公司參與或提供美國的電信基礎設施項目。中國的回應則是實施一套新政策,包括國家安全法和網絡安全法,實質性提高美國和其他外國技術公司進入中國市場的成本。同時,近幾個月來,美國政策制定者們也開始加溫,讓中國買家更難收購美國技術公司。讓美國外國投資委員會(CFIUS)更加方便地建議總統阻止這類收購的想法也在認真考慮之中。

如果美國借國家安全之名提高鋼鐵和鋁的關稅,中國就可能更無拘束地宣布它對外國半導體的依賴是一種國家安全危機並正式加征關稅。同樣,對糧食安全深感憂慮的印度有理由為了國家安全把實行新的農產品進口限制列為當務之急。“潘多拉盒子”將被打開,那些逃出來的禍患將讓貿易體系背負重壓。