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在南海需小心翼翼

2016-05-23

南海是中國大國雄心與美國軍事力量狹路相逢之處。五角大樓給國會的2016年度中國軍力報告稱,中國在它佔領的7個南海島礁上增加了超過3200英畝土地。長期以來,航空母艦如同浮動島嶼,讓美國海軍佔據優勢。現在中國正在建設人工島嶼,包括深水通道、港口、停泊區和機場,並布署了數千兵力,以對抗美國的這一優勢。

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 2016年3月4日,南中國海航空母艦斯坦尼斯號(CVN 74)與快速戰鬥支援艦美國雷尼爾山號(t-aoe 7)和導彈巡洋艦美國莫比爾灣號(CG 53)參與海上補給,為印度-亞太地區的安全與穩定提供了保障。(照片由美國海軍提供)

南海涉及多個國家,因此有許多政治和法律問題要解決。美國和中國都強調,當務之急是防止以任何可能的方式觸發軍事衝突。既然有積極跡象顯示,雙方都認為有必要應對和優先處理這一挑戰,那麼就一定不能讓政治作秀從中作梗。溝通交流、加化降低地區風險的措施、停止過激行動,這些都是保持穩定的關鍵。

涉及中國、台灣、越南、汶萊、馬來西亞和菲律賓的南海領土爭端由來已久。除了中國,有關國家各自的領土要求都是建立在國際法論點之上,而中國引用的,是共產黨掌權前就按照“九段線”提出的歷史領土主權主張。目前最重要的,是中國與菲律賓圍繞中國權利擴張到菲律賓漁民傳統作業區所產生的爭執,為此菲律賓2013年向海牙國際仲裁庭提出仲裁。面對即將在2016年中作出的裁決,中國似乎已作好準備,一方面拒絕這一有利於菲律賓的法律解決,一方面冷靜面對法律裁決後的政治動向。中共下屬《環球時報》2016年5月發表的一篇社論表示,“看來,隨着南海仲裁決定的日益臨近,美國媒體打算藉機對中國施壓、詆毀”。

中國也遊說其他國家支持它的立場,作為雙方及其支持者需要擺出的政治姿態。菲律賓與中國一案的要害(而且越來越普遍),並不僅僅在於當地石油天然氣儲藏的所有權,還在於中國有可能控制甚至切斷至關重要的航線,更泛泛地說,是干擾航行自由。作為自由航行權的捍衛者,這是美國最在意的問題。

美國毫不猶豫地展示其海軍力量,以表明它在該地區所謂的正常活動沒有受到阻礙。這也導致中美兩軍近距離遭遇的次數不斷增加。今年春天,由“斯坦尼斯”號航母率領的一支美國海軍打擊編隊在南海從事所謂“正常”行動時,經常被中國軍艦尾隨。5月,美國海軍“威廉·勞倫斯”號航行到由中國佔領、但菲律賓和中國、台灣和越南都聲稱擁有主權的永署礁12海里,中國則派出了兩架海軍戰機、一架早期預警機和三艘軍艦跟蹤並警告美國船隻。

中國問題專家葛來儀提到,不在南海,而是在中國200海里專屬經濟區內,也發生過其他類似有爭議的衝突:

“中國經常攔截進入其專屬經濟區的美國偵察機,並偶爾會採用挑釁性方式,這增加了出現類似2001年3月美國EP3偵察機與中國殲8戰鬥機在海南島附近相撞事故的風險。相似的海上衝突,有可能由中國海軍船隻騷擾在中國專屬經濟區行動的美國海軍監測船引起,就如同2009年美國海軍“無瑕”號和“勝利”號的遭遇。中國潛艇的大量增加,提升了發生事故的危險,例如2009年6月,一艘中國潛艇就撞到了美國一艘驅逐艦的拖曳聲納。”

美國偵察機和海洋監測船都沒有武裝。所以,假設它們覺得中國的行為會造成危險而要求武裝護航,也是合情合理的。美中兩軍之間的誤解、誤判甚至僅僅簡單的誤傳,都可能引來交火,而意外的軍事衝突可能瞬間失控。

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 2016年4月5日,中國交通運輸部在南中國海的南沙島召開對渚碧礁燈塔建設竣工儀式。[照片由新華社提供]

美中關係正在不斷擴大和增進,這種關係對兩國、地區以及整個世界經濟已經非常重要。如果它受損,全球化以及潛在的經濟增長亦難倖免。因此對兩國來說,尋找和平解決新興大國和守成大國之間固有分歧與競爭的方法,才符合兩國的最佳戰略利益。

為了兩國國內的政治需要,預計雙方都會放些狠話,釋放對方正在接近不能容忍“紅線”的警訊。美國海軍打擊編隊在有爭議水域巡航後,中國以“不便”為由拒絕“斯坦尼斯”號訪問香港。然而,保持對話和接觸非常重要。在美國驅逐艦穿越永署礁水域不久,中方表示願意對話。

中國軍方提出,由解放軍總參謀長房峰輝將軍和美國參謀長聯席會議主席約瑟夫·鄧福德海軍上將舉行視頻會議,美國表示積極接受。第一次視頻通話於2016年5月12日進行,將來可能會更多。溝通渠道在日常交流和危機時期都很重要。過去,美國自信有能力進行危機公關,但中國連參與的意願都沒有。在視頻通話中,鄧福德將軍向對方保證,只要電話打過來,“一定會有人接聽”。

各個層面的溝通交流對防止無意行為導致的意外後果非常必要。美國《海軍時報》公布了“斯坦尼斯”號最近與中國海軍接觸時雙方艦船的通訊記錄,並形容其為專業的、沒有威脅的。報道稱,“鍾雲”號驅逐艦指揮官湯姆·奧格登表示,“從美國海軍'鍾雲'號與中國海軍軍艦的通信聯絡看,顯然中國海軍擁有專業的溝通和互動能力”。

就在“斯坦尼斯“號被拒訪港之後不久,約瑟夫·奧庫安海軍中將在上海受到歡迎,並與中國同行商討了增加溝通和兩軍交流的步驟。訪華期間,“藍嶺”號指揮艦上的水兵還被安排與中國水兵進行了體育比賽。儘管這些看起來是小一步,但它有可能是更大一步的前奏。

加強交流有助於實施1988年制定的海上軍事安全磋商協定(MMCA)。該協定與旨在制定“道路規則”、減少艦機發生意外事故風險的美蘇防止海上事件協定(INCSEA)相似。儘管MMCA至今未能成功實施,但時機可能已經成熟。

也許,還有一些現成的多邊機制和程序得到了更充分的利用。1988年成立的西太平洋海軍論壇(WPNS)彙集了美國、中國和除老撾、緬甸以外所有東盟成員國的海軍領導人。論壇每兩年一次討論海上安全問題。葛來儀解釋了該論壇和其他組織的工作性質:

“2000年,論壇通過海上意外相遇準則(CUES),它包括艦機相遇時加強溝通的安全措施與程序。不過,中國還從未使用過。此外還有其他的適用機制,如國際海事組織的國際海上避碰規則(COLREGS),以及國際民航組織的空中準則。”

2014年,經過重新談判,CUES升級為CUES 2.0,即海上意外相遇規則。擴展現有機構的工作,創造新的對話機制,為事態管控提供了平台。

最近,羅德里戈·杜特爾特當選菲律賓總統,成為目前局勢中的新“未知數”。這位夸夸其談的新總統向所有相關國家釋放出混亂的信息。與之前許多年相比,菲律賓和美國近來越走越近,但作為總統候選人的杜特爾特卻聲稱,他可能中斷與美國和澳大利亞這兩個菲律賓最親密盟友的關係。據稱他還表示,他本人或許會騎水上摩托到爭議島嶼,親自宣示主權。輕率的言行,可能給中國提供無視即將到來的仲裁決定的借口。換句話說,如果菲律賓“打破規則”,中國也可以如法炮製。更危險的是,如果菲律賓的魯莽行為導致與中國發生軍事衝突,那麼,美國就可能被拖入1951年的美菲雙邊防務協定。

用軍隊的話來說,在南海,“最靠近雪撬的狼”就是美中軍事衝突。這種意外後果很容易釀成大災難,必須予以避免。但要解決更大的領土問題,這雖然有必要,但還遠遠不夠。有時候,人們會致力於用法律思想確定一個可以接受的、創造性的方法,但是把理念變為路徑需要時間。同時,政治上保持美中大關係不脫軌,並管理好多個偶發事件,這是一個挑戰,尤其對正當總統選舉年的美國來說,因為候選人要討好比前幾年更具民粹主義色彩的選民。而在中國,經濟增長也不再能安撫要求越來越多的民眾。這就需要兩國領導人集中精力,專註於保持必不可少的最終狀態的穩定。

(本文僅代表作者觀點,不反映美國政府、國務院或美國軍方觀點)