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  • 陳積敏 中國國際友好聯絡會和平與發展研究中心特約研究員

美國「印太戰略」推進效果評估

2023-03-08

從2017年“印太”願景提出到2018年“印太戰略”出台,再到軍事、政治、經濟、外交、科技等多層面的政策實踐,美國“印太戰略”在認知層面、政策層面以及戰略層面取得了顯著進展。

第一,美國“印太戰略”的提出與推進不僅提升了國內對“印太”地區重要性的認識,還在國際層面促進了各主要國家(或國家集團)對“印太”地區的關注與政策跟進。一方面,美國戰略界對“印太”地區重要性的認識明顯提升,共和、民主兩黨在推進“印太戰略”上形成高度一致。這種共識增強了美國推進該戰略的意志、決心,有助於保持該戰略推進的穩定性與持續性。另一方面,美國“印太戰略”的推進還有效提升了國際社會對“印太”地區的關注。美國不是第一個使用“印太”概念的國家,也不是最早從政策層面關注“印太”地區的國家,但“印太”概念在國際層面的推廣以及“印太”地區被國際社會所廣泛關注,則與美國高調提出“印太戰略”有直接關係。隨着美國“印太戰略”的逐步清晰與穩步推進,域內國家或地區組織紛紛提出各自關於“印太”地區的戰略或構想。與之相對應,域外國家的關注度甚至更高,在政策層面更為高調,法國、德國、歐盟、加拿大等出台了各自的“印太”戰略。一時間,“印太”地區不僅成為美國戰略重心轉移的方向,甚至成為世界主要戰略力量集聚的中心。域內外國家或國家集團對“印太”地區的關注也在一定程度上配合或策應了美國的“印太戰略”推進。

第二,美國“印太戰略”的總體政策架構已經形成,並不斷得以充實完善。這主要體現在“印太戰略”具有清晰的戰略目標、明確的戰略針對對象、相對均衡的政策體系。特朗普政府基本構建了美國“印太戰略”的“全政府、全社會、全領域”政策構架,拜登政府全盤吸收這一政策框架並進一步加以完善,最主要體現在政策系統性與平衡性得到明顯加強:從政策上看,美國在保持對“印太”地區安全層面的戰略投資與高調介入的同時,更加重視在其他領域的政策設計與實施,尤其是推出“印太經濟框架”,搭建了推進“印太戰略”的經濟平台;從議題領域來看,美國不僅加強對傳統安全領域的關注,還將氣候變化、災難救援、疫情防控等非傳統安全領域問題納入“印太戰略”,一定程度上回應了部分域內國家的關切;從執政理念上看,拜登政府修正了特朗普政府的“美國第一”原則,重拾傳統的多邊主義路線,修復並發展了同盟與夥伴關係,如升級“美日印澳”四邊對話機制、構建“美英澳三邊安全夥伴關係”,重振了美國在國際組織與多邊平台的主導權。

第三,美國“印太戰略”對中國構成較大挑戰。美國將中國界定為對其構成全方位挑戰的戰略競爭者,美國國防部則稱中國為“步步緊逼的挑戰”(pacing challenge)。這意味着相對收益已成為美國對華政策的首要考量因素,其結果是美國更難與中國合作,更傾向於遲滯、阻遏中國的發展。在此背景下,美國“印太戰略”就是要通過地理上的抵近對中國形成直接壓力,並通過塑造地區環境對中國的發展施加間接壓力,最終目標顯然是為其“競贏中國”這一大戰略服務。毫無疑問,美國“印太戰略”對中國主權、安全利益造成了相當程度的壓力(台灣問題是最集中、最明顯的表現),給中國的發展環境帶來更多複雜性與不確定性,同時迫使中國將更多精力與資源集中於亞太地區,從而在一定程度上減輕了美國在全球層面面對的中國競爭壓力。從中美戰略競爭角度說,美國“印太戰略”一定程度上發揮了制衡中國發展戰略與進程的功能。

但美國“印太戰略”也存在諸多制約因素,最突出的體現是定位有嚴重缺陷。從本質上來說,美國“印太戰略”是在把中國作為主要競爭對手這一前提下所確定的霸權護持戰略,然而中國並沒有所謂的“霸權戰略”。中國政府屢次強調中國既不擴張也不謀求勢力範圍,更不會尋求所謂的霸權地位,因而不存在與美國爭奪霸權的問題。實際上,國際關係民主化、法治化、合理化是當今國際社會的共同期待,也是發展趨勢。“印太戰略”作為一種霸權護持戰略,其所尋求的是“一家獨大”的優勢地位,奉行的是“你贏我輸”的零和思維,採取的是小圈子、小集團式的陣營對抗和“脫鉤斷鏈”、“長臂管轄”等強權政策,這顯然與國際社會的期待以及時代發展的潮流相悖。可以說,美國“印太戰略”是以20世紀的思維與方式來處理21世紀的國際關係,這就難免到處碰壁。就此而言,美國“印太戰略”確定了不合時宜的戰略目標,主觀建構了一個想像中的“競爭對手”,開出了一味無效的、錯誤的“藥方”。這種戰略設計的缺陷已然成為美國“印太戰略”的“阿喀琉斯之踵”。