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  • 汪婉 北京大學國際戰略研究院理事、經濟學院特聘教授

"印太經濟框架"是美國的一項政治安排

2022-06-10

2022年5月23日,美國總統拜登在訪日期間宣布啟動由美主導的“印太經濟框架”(IPEF)。日媒稱,該框架“旨在通過民主國家之間的經濟合作,遏制中國在本地區日益上升的經濟影響力”。

IPEF目前有14個成員國,但美國有兩點“遺憾”:第一,14個成員國未必“價值觀相同”,例如在聯合國近來有關俄羅斯的三次決議中,印度均投了棄權票,在人權理事會決議中越南投了反對票,新加坡、馬來西亞、泰國投了棄權票。第二,據日媒報道,美國原本打算邀請中國台灣地區加入,後因東盟國家顯示難色而“放棄”。

區域貿易議程的缺失是美國印太戰略的短板,故而美國政府執意另搞一套,通過啟動IPEF衝擊現行區域經濟合作架構,平衡中國的經濟影響力。按照美國貿易代表戴琪的“委婉”說法,“IPEF是獨立於中國的安排”。IPEF的目的在美國今年出台的《印度太平洋戰略》中表達得十分清楚:“美國只有將自身牢牢錨定在印太地區,並與地區內最親密的盟友和夥伴加強域內合作,才能更好地促進美國利益”,“普通美國人享受的經濟繁榮與印太地區息息相關。美國將提出一個新的框架,為美國經濟做好準備”。因此,IPEF的首要特點便是美國優先主義。

IPEF不是自貿協定,而是一項政治安排

亞太地區並不缺乏成熟的區域貿易協定。今年1月,“區域全面經濟夥伴關係協定”(RCEP)生效。該協定將此前已有的東盟-中國、東盟-日本、東盟-韓國、東盟-澳大利亞-新西蘭等碎片化的自貿區予以整合,構建起一個覆蓋亞太主要經濟體的大型自貿協定。此外,特朗普政府退出“跨太平洋夥伴關係協定”(TPP)後,日本主導的“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”(CPTPP)生效,中國已經宣布申請加入該自貿協定。相比之下,IPEF無論從形成時間還是內容上看,都不是一項自貿協定。

RCEP作為自貿協定,經過28輪談判,歷時八年,終於在今年年初生效。TPP最早於2005年提出,幾經曲折,2017年美國退出之後,新版的CPTPP最終在 2018 年底生效。反觀IPEF,拜登在2021年10月底東亞峰會上提出的該構想,既缺乏市場准入等實際內容,也未關注亞洲國家期待的關稅減免,故令成員國十分失望。印度的加入更加印證了IPEF的非自貿協定屬性。印度之前退出RCEP談判,主要是認為逐步取消關稅的協議將衝擊其國內市場,而IPEF不涉及市場准入,參與門檻低且可以隨意選項。

日本在現有亞太區域貿易體系中佔據很大優勢:一方面它主導着 CPTPP;另一方面在RCEP的15個國家中,日本因下調關稅而受惠最多,在域內有望新增的420億美元貿易額中,約200億美元將惠及日本,佔比高達48%。因此,日本加入IPEF只為服從美國的政治安排。日本首相岸田文雄向拜登表態:“日本同意加入,但是從戰略角度考慮,更希望美國重返CPTPP。”

但拜登政府無法重返CPTPP。美國國內對CPTPP等亞太自由貿易協定非常反感。特朗普雖已下台,但他那句名言“自由貿易剝奪美國的就業”卻影響深遠。對美兩黨來說,向亞洲國家提供更多的市場准入,意味着更多的美國工人失業,這在政治上是不可接受的。但美國在印太地區缺乏經濟主導權,這在政治上也不可接受。拜登政府於是倉促推出IPEF,因為它不是貿易協議,以行政令推動,只需總統簽字,無需國會批准。美國國會研究局認為“IPEF更多的是一項行政安排”,而沙利文解釋說,“IPEF是21世紀的經濟安排”。鑒於IPEF的注重國家安全導向、排他性競爭等特點,筆者認為它是美國對21世紀印太經濟的一項政治安排。

IPEF創始國質疑該“經濟安排”的實際效果

日本經濟界十分懷疑這項“經濟安排”的有效性,提醒日本政府應與美國圍堵中國的戰略保持一定距離,認為日本的立場與美國並不相同。日本在某些領域可以降低對華過度依賴,但應繼續保持與中國經濟的密切關係。韓國外交部也於5月24日表示,“韓方不認同IPEF旨在牽制中國,包括韓國在內的諸多成員國在經濟上與中國有着不可割捨的關係。今後韓國將繼續保持與中國緊密合作”。

東盟因地處太平洋和印度洋交匯處,也因其政治上“中立但不沉默”,成為美、中、日等推進貿易轉型和調整生產布局的首選平台。RCEP推動的區域一體化使東盟的地位和作用日趨重要。但是,正式啟動的 IPEF令東盟國家深感失望,因為它沒有在自由貿易方面給東盟國家帶來任何收益。IPEF與RCEP、CPTPP的最大不同是,美國並未通過取消關稅和非關稅貿易壁壘為其他成員國提供市場准入便利。美國工會和民主黨左派對任何自由貿易的倡議都抱有警惕,因而拜登政府已明確表示不會削減關稅。基於本國利益優先的原則,拜登政府首先要吸引製造業、資本、技術迴流美國,而不是讓IPEF成員國的商品進入美國市場,對東盟國家也不例外。

IPEF在四大領域遏制中國的可能性

IPEF目前還只是一個框架,涉及“貿易、供應鏈、基礎設施與脫碳、稅制和腐敗對策”四大領域,具體內容還有待各方談判商定。但是作為美國對21世紀印太經濟的一項政治安排,IPEF強調秩序和規則的制定,而且全面針對中國。

第一,IPEF首先要在包括數字經濟在內的貿易領域制定規則。目前,中國已成為全球124個國家和地區的最大貿易夥伴,2021年底,中國對外貿易額跨越6萬億美元大關,進出口額均增長了約30%。中國也是IPEF大部分成員國的第一大貿易夥伴,IPEF欲在貿易上圍堵中國,無異於圍堵其成員國自身。數字經濟正在重構世界經濟秩序。目前,中國的數字經濟規模居世界第二位,2021年11月1日,中國正式申請加入“數字經濟夥伴關係協定”(DEPA)。

第二,IPEF強調確保關鍵原材料、半導體、關鍵礦物等領域的供應鏈多元化,並和地區盟友制定共同規則。美國商務部長雷蒙多說,美國將在重要領域提出替代中國的方案。在美國聯手“志同道合國家”構築排華技術聯盟和供應鏈聯盟的背景下,日本國會已於今年5月11日通過《經濟安全保障推進法案》,今後將收緊涉及高科技領域的對華合作,調整過於依賴中國的供應鏈。

美日試圖利用東盟,在東亞產業鏈上搞“去中國化”,明確提出要把東盟打造為東亞高質量產業鏈的樞紐。雖然中國和東盟貿易規模連續兩年創歷史新高,但在一些關鍵產品領域,中國和東盟的貿易結合度指數(TI)很低。中國目前的勞動力成本無法與東盟一些低收入國家競爭,而商品的技術附加值又無法與美日等發達國家競爭。科技創新需長期積累,實現突破非一朝一夕所能完成。

第三,在基礎設施建設方面,IPEF排斥中國的手法仍然是美西方慣用的“高標準”。拜登政府試圖以“高標準”來說服國內的反對力量,同時作為提升地區經濟競爭力和影響力的重要手段。2013年中國提出“一帶一路”倡議後,日本安倍政權立即提出“高質量基礎設施建設”予以牽制。令日本感到無奈的是,中國很快將“高質量”納入“一帶一路”倡議中。

小結

美國“印太戰略”及“印太經濟框架”的致命缺陷在於,其核心理念是“與整個地區的國家和人民擁有共同願景:即一個自由與開放的印太地區”(布林肯語),但其核心目標卻排除本地區擁有14億人口的世界第二大經濟體中國。兩者之間存在的巨大矛盾,成為該戰略的重大缺陷。一個戰略如果在理論和邏輯上存在重大缺陷,其實施難度可想而知。中國在亞太地區生息繁衍5000年,深深紮根於這片土地。中國和東北亞、東南亞的通商有着地理、歷史上的連續性和厚重的歷史文化傳統。以歷史的視角來看,今天亞太地區成為世界經濟增長的中心也並非偶然。對此,域內國家要珍重,域外國家要尊重。

節選自北京大學《國際戰略研究簡報》(International Strategic Studies Report)