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  • 安剛 清華大學戰略與安全研究中心客座研究員

管理中美競合需要三層外交架構

2021-09-30
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9月10日,中美兩國元首進行了美國總統換屆以來的第二次通話,共同釋放了穩定彼此關係的重要信號。

習近平主席在通話里講的最關鍵話語是“中美關係不是一道是否搞好的選擇題,而是一道如何搞好的必答題”。拜登總統則回應“兩國沒有理由因競爭而陷入衝突”。

美國學界反映,這次通話讓他們略鬆了一口氣,因為此前他們擔心,長期以來維繫中美關係的一大要素——兩國元首之間的良好工作關係和個人友誼不再起作用。

此次通話前,中美外交安全、氣候變化、經貿三大團隊保持了溝通,成果以氣變團隊最為豐富。

繼3月中美外交、安全高官安克雷奇會晤之後,美國常務副國務卿舍曼7月訪華。媒體聚焦中方在兩次會晤中展示的鬥爭姿態,但不應忽視的是,雙方也在交換關切清單過程中增進了相互了解。

中國新任駐美大使秦剛進行了密集的到任拜會,帶去了中方願推動理性、穩定可控、建設性中美關係的信息。

阿富汗局勢劇變後,美國國務卿布林肯兩次給王毅國務委員兼外長打電話,第二次通話更為務實,雙方不排除將來就阿富汗相關問題開展合作的可能。

拜登總統的氣變特使克里已兩度來華,9月初的天津之行不僅與中方探討了應對氣變路徑以及氣變對話合作機制化、具體化問題,還談及兩國總體關係,傳遞了最高層的信息。

無論是美國財長耶倫,還是貿易代表戴琦,均已不止一次與中方經貿團隊負責人線上溝通。在交流中,美方的主要關切似乎是希望中方履約推進“結構性改革”並對美方抑制通脹的努力提供配合,中方的主要關切則在於“關稅退坡”和“經貿限制降級”。

溝通的“復蘇”也反映在兩軍之間。美媒報道,美國國防部助理部長幫辦蔡斯8月27日與中國中央軍委國際軍事合作辦公室副主任黃雪平少將視頻會談,共同強調了加強風險管控的重要性。中國國防部隨後確認了這一消息。兩軍上次高層對話還是一年前在中國國務委員兼國防部長魏鳳和與時任美國國防部長埃斯珀之間以電話方式進行的。中美之間的這些接觸能在相當不利的總體關係氛圍和持續肆虐的全球疫情當中進行並有所進展,實屬不易。

拜登政府上台以來一直審議對華政策,雖早早確定了“長期戰略競爭”基調,有意集中精力對付中國,並且採取了組建基於共同價值觀的遏華聯盟、在科技領域推進供應鏈重組、實施升級版“印太戰略”等實際動作,但至今沒有形成最終的審議結果。

這可能是一種故意的拖延。因為,中美關係比拜登政府要員們想像的還要複雜。也因為,拜登政府處於“戰略過載”狀態當中,疲於處理撤軍“後遺症”和美國國內矛盾,已經意識到不僅沒有足夠的能力和精力打壓中國,還在從氣變、經濟到阿富汗、伊核、朝核、緬甸等諸多問題上離不開中方的配合。所以,拜登政府強調在開展對華“戰略競爭”的同時,必須為競爭設立邊界,為兩國關係建立“護欄”,不搞“新冷戰”,避免災難。

經過數年博弈,中方對美判斷更趨現實,以鬥爭打破圍堵取得尊重的意志更加明確。同時,再次確認中美關係的全局重要性,意識到這一關係如不能成為中國自身改革發展的助推器,就會成為方方面面工作的亂源。

坦言之,相對於拜登政府的“戰略過載”,中國自己也處於一種“議題相對集中”狀態,今後一段時間需要確保重大國內活動順利舉辦,也要抓住有限“時間窗口”推進改革攻堅,盡量理順外部環境很有必要。

正是在持續不斷的摩擦碰撞和各自調校中,中美雙方逐漸找到一個最起碼的思維和暗傷交匯點:兩國誰也不可能取代誰,誰也做不到推倒誰,必須管控分歧、穩定關係、防止衝突,探尋合理相處之道,同時在重大全球性挑戰和國際地區熱點問題上開展合作。

雙方都預期未來中美關係呈現某種競合狀態,希望實現基於新的平衡的和平共存。然而這樣的交匯仍不足以帶來長期穩定的關係。擺在中美關係面前的挑戰是層層疊疊的。如果僅把目前謹小慎微的相互接觸當作“緩兵之計”、“權宜之計”,或是為顯示“外交的存在”而擺擺樣子,無意改變不斷加深敵意的行為方式,將不僅不能重建互信,反會催生更尖銳的對立情緒,鑿實全面對抗、惡性競爭的軌道,鎖定悲劇性結局。

這種擔憂有着實實在在的依據。美方宣稱無意與中國打“冷戰”,實際卻不斷擰緊“印太戰略”螺栓,繼復活“五眼聯盟”、組建“四國安全合作機制”(QUAD)之後,又推出美英澳三國防務安排(AUKUS),利用國際防核擴散機制“灰色地帶”助澳建造核潛艇,排出“五四三”隊形,釋放戰略對抗升級甚至積極備戰信號。

美方重審堅持一個中國政策、不支持“台獨”,實際卻在台灣問題上“切香腸”,一再用軍事、官方色彩濃重的邊緣行動試探中方紅線,推動一中政策“空心化”,最近又傳出“台北駐美國經濟文化代表處”可能更名為“台灣代表處”的消息。

美方明言自阿富汗全部撤軍是為了集中精力對付中國,同時急切尋求同中方協調立場並要求合作,不僅無法邏輯自洽,更是一種戰略輕佻。

凡此種種,歸根結底在於拜登政府的內部失職失能。這樣一個政府,為了地緣政治這樣一種狹隘的競爭角度,為了“遏制中國”這樣一個並不能令全球認同的戰略目標,連盟友夥伴都可以背棄,國際責任都可以不顧,又如何取信於對手,與之嚴肅開展旨在管控分歧和矛盾的對話與合作並履行在其中做出的承諾?

也在於拜登團隊試圖把中美競爭、對抗和合作區隔開來的“三分法”設計。不知什麼樣的推理賦予這個團隊如此之高的自信,認為美國有足夠實力和信譽可以用其制定的規則為中美關係單方面“投保”,“只要不出圈,什麼都能做”?從而一邊放任不同部門挑戰中國尊嚴和利益,一邊在美方關切問題上向中方索取配合?

這一連串問號需要拜登政府要員們深思。仍應承認,在已經到來的中美競合時代,兩國針對對方的政策具有高度試探性和流動性,沒有停止做務實的爭取。雙方還是要擴大接觸,竭力發揮外交的作用,把“管理”精髓注入結構性矛盾突出、對抗性持續增強但功能性合作又不可或缺的未來關係。

以此為前提,中美雙方需要適應新的歷史條件,充分利用已有渠道調整布局,爭取實現彼此外交在“三層架構”上的同步協調運行:

最高層級是領導人直接溝通,在最需要時發揮引領、協調、矯正、溶栓等不可替代的作用;

關鍵層級是外交安全、經貿金融、氣候變化、軍事這四根支柱性的對話談判,抓住可以主導兩國關係走向的關鍵領域,梳理競合脈絡,明確和平共存的路徑和原則;

基礎層級是民航交通、醫藥衛生、質檢、教育、文化、海事、警察、核安全等領域的專業化務實磋商,以及思想庫交流,負責處理兩國交往當中出現的實際問題和豐富相關信息源。

在9月10日的通話中,兩國元首商定責成雙方工作層加緊工作、廣泛對話,實際上是向各領域功能性磋商的恢復和推進提供了授權。這些磋商的目的應如兩國元首共識那樣“為中美關係向前發展創造條件”,而不是相互“挖坑”,深化或製造對立。

也需深知,有鑒於中美關係的高度複雜性和敏感性,各職能部門在專業領域推動的每一件事都有可能成為風向標,牽動兩國關係全局。

在今夏兩國駐對方首都大使均告空缺的時候,一些觀察者驚呼中美關係“已無外交”,“中美之間快要沒有關係了”。這樣的判斷缺乏對專業外交操作的了解,嚴重不符合事實。

中美關係不會進入“無外交”狀態,相反,兩國競爭越廣泛、“競合”定位越清晰,不同領域的功能性外交就會越活躍。但是,不觸及關乎戰略互信的核心問題,不為兩國關係搭建負責任的合理框架,功能性外交所能起到的作用又將是非常有限的。這就是兩國關係的實際狀況,也是必須認真討論解決的邏輯悖論。