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拙劣的外交:拜登招募東盟對抗中國

2021-06-25
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美國前總統唐納德·特朗普首次前往亞洲參加2017年APEC峰會時感嘆道:“(該地區)是美麗國家組成的星座,每個國家都是閃亮的星星,卻沒有一顆衛星。”他在越南峴港的阿里亞那會議中心發表備受期待的演講,表示他將致力於擴大與該地區的戰略關係,同時會與較小國家尤其是東南亞國家相互尊重。

幾天之後,美國總統前往菲律賓參加東盟峰會。特朗普是奉承大師和天生名流,他巴結東南亞國家的領導人,包括與北京修好的菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特。為了取悅這位同是民粹主義者的東道主,特朗普典型地挑選最高級詞彙來描述他與這位東南亞領導人“棒極了的關係”。

然而沒過多久,特朗普的敦厚友好和戰略奉獻精神就全部化為海市蜃樓。這位美國前總統沒有出席後面的東盟年度峰會,而是派出越來越初級的替代者參加地區峰會。與此同時,中國和俄羅斯等競爭對手卻確保了與會代表的高級別,歐盟和脫歐後的英國也加緊對東盟示好。

難怪對於前副總統、長期擔任參議院外交政策委員會主席的喬·拜登獲勝,整個東南亞地區給予了善意和樂觀的歡迎。今年早些時候,新加坡尤索夫·伊薩克東南亞問題研究所發佈對地區政策精英和意見領袖的最新年度調查,結果顯示,人們對美國的“信任評級大幅上升了18%,出現令人驚訝的迴轉”,而“負面評級的趨勢也被扭轉,從2020年的49.7%下降到2021年的31.3%”。

隨着資深外交官和政策專家重返華盛頓,東盟國家期待與美國的雙邊關係有一個新的開始。但到目前為止,拜登政府基本忽視了東南亞國家,反而加倍重視與西方盟友以及印度、日本和韓國的戰略關係。美國人在戰略上的勢利,更加強化了它與東盟之間深刻的地緣政治裂痕。

被忽視的歷史

東南亞的歷史創傷印記很深。整個冷戰期間,該地區是超級大國對抗的終極戰場,最後迎來的是中南半島的殘酷衝突和群島國家無數的叛亂。

上世紀90年代初蘇聯解體後,東盟有意識地將自己定位為區域一體化的主要推動者,並為大國之間的制度化對話搭建了多個平台。

很快,這個由形形色色中小國家組成的區域組織,甚至宣揚起它在塑造21世紀亞洲安全架構方面的“東盟中心地位”。但在現實中,東盟的地緣政治重要性不可能僅靠它的內部協調、資源整合和戰略遠見來獲得,儘管這些因素都是值得稱道的。

更重要的是,這個區域組織的成功在很大程度上取決於其他大國對它的認可和尊重,尤其是美國。但東盟一直難以從冷戰後的歷屆美國政府那裡得到足夠承諾。

1997-98年亞洲金融危機期間,比爾·克林頓政府實際上拋棄了東南亞國家。更糟的是,華盛頓疏遠了泰國這樣最親密的東盟盟友,而與華爾街站在一起,支持IMF對陷入困境的地區經濟體進行既激進又嚴重破壞穩定的干預。

小布殊政府也沒好到哪裡去,它基本上無視東盟,轉而支持在中東進行無休止的戰爭。更差勁的是,共和黨政府向該地區國家施壓,要求它們加入其錯誤的“全球反恐戰爭”,最終疏遠了菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞和泰國的領導人。

巴拉克·奧巴馬作為“美國首位太平洋總統”,試圖結束對這個重要地區在戰略上的忽視。從一開始,民主黨政府就暗示其外交政策取向有重大轉變,它將從中東等舊有衝突戰場脫身,同時讓美國全面“重返亞洲”。

為此,奧巴馬將包括印度尼西亞在內的亞洲國家定為他的首批重要出訪目標。此外,他還通過任命常駐東盟代表、簽署《東盟友好合作條約》、推動印尼成為全球夥伴和G20國家、發起旨在促進中南半島地區發展的“湄公河下游倡議”、邀請多個地區國家加入TPP,來大大增強與東盟的戰略銜接。

至為重要的是,奧巴馬政府還監護了與該地區的前對手、尤其是越南的戰略關係復興,同時加強了與傳統盟友、尤其是菲律賓的防務關係。任期即將結束時,奧巴馬還在加州安納伯格莊園與東南亞國家領導人舉行了一次空前熱絡的峰會。

回到未來

奧巴馬耐心、細緻和專註的東盟外交是其“重返亞洲”大戰略的一部分,該戰略旨在強化美國在該地區的戰略印跡,同時遏制中國作為全球大國復興。

然而,他的民粹主義繼任者卻採用了完全不同的方式。特朗普不僅放棄老練的對華外交手段,並通過一連串單邊制裁發起毀滅性的“新冷戰”,而且實際上忽視東盟,轉而在“四方安全對話”(Quad)下擴大與印太地區志同道合國家的軍事合作。

讓事情更糟的是,特朗普是依靠一群空想家和外行來實施他混亂的外交政策。這對東盟的影響是毀滅性的,因為東盟對協議和既定外交行為模式極其敏感。

特朗普不僅多次拒絕參加東盟峰會,他的代表甚至在多個場合教訓、斥責甚至威脅該地區的國家。例如,前國家安全顧問約翰·博爾頓就威脅東南亞國家,反對它們與中國就南海達成和解性“行為準則”。在訪問新加坡期間,這位新保守主義理論家公開警告說,“美國反對中國與其他主權聲索國之間的任何限制國際航運自由通行的協議,美國海軍艦艇會繼續在這些水域巡航”。

不久後,特朗普負責東亞和太平洋事務的助理國務卿戴維·史迪威公開告誡東盟國家應對中國採取強硬立場。“這是你們的地盤,是你們的地盤。越南的反擊做得很好。我想至於東盟中心地位……(該組織)應與越南一起抵禦破壞穩定和影響安全的行為,”這位前美國外交官說。他還公開斥責該地區國家沒有與美國結盟來對抗中國的影響。

不管這些表態的實際價值如何,東盟國家對任何大國的說教或威脅都會深感不滿。特朗普政府的失誤讓美國錯失了一個向東南亞夥伴有效傳達美國失望情緒的機會。

失望與分歧

與承認“東盟中心地位”不同,如今華盛頓似乎對建立一個對抗中國的“亞洲北約”更感興趣。很能說明問題的是,上任僅幾周,拜登政府就與印度、日本、澳大利亞和歐洲的同行舉行了多次高層會議。

就職才幾個月的拜登甚至主持了首次四方峰會,並與日本和韓國領導人舉行了面對面的雙邊峰會。同時,他還在最近幾個月派國務卿安東尼·布林肯和國防部長勞埃德·奧斯汀前往亞洲、歐洲和中東主要國家的首都訪問。

與此形成鮮明對比的是,拜登基本上沒有搭理東南亞國家領導人,他的主要部長當中也無人到訪任何主要東南亞國家的首都。令人震驚的是,拜登政府在其《臨時國家安全戰略指南》中忽略了泰國和菲律賓等東南亞地區的條約盟友。上月,在從歐洲前往中東的途中,布林肯匆忙地試圖組織一次與東盟同行的視頻會,但技術故障讓東南亞國家的外交官們等了45分鐘才看到空蕩蕩的屏幕。

結果是,東盟國家有一種揮之不去的被忽視感。幾周前,拜登政府派遣副國務卿溫迪·謝爾曼前往該地區,試圖補償當地夥伴國,但這次訪問跳過了菲律賓和越南等主要合作夥伴。為公平起見,拜登最近與菲律賓總統通了電話,並表示他打算親自出席今年晚些時候舉行的東盟峰會。

然而,恢復與東盟的雙邊關係需要同該地區進行更協調、更全面的接觸。以全球民主人權捍衛者自居的拜登,也許很難同該地區多數威權政權建立融洽的關係。不過,或許拜登最大的挑戰還是說服東南亞國家加入他對抗中國的“亞洲北約”。

畢竟東盟已經明確表示,它拒絕在超級大國之間做選擇。它把中國視為不可或缺的夥伴,並且非常不滿華盛頓對四方對話和其他“大國”集團的投入,這些投入使“東盟中心地位”被削弱。拜登政府能否克服最初的外交失禮,更重要的是,能否在同中國進行“新冷戰”期間與東南亞國家建立起強大的夥伴關係,還有待觀察。