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【熱點話題】:中美關係 貿易戰 全球治理 COVID-19 氣候變化 脫鉤
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  • 安剛 清華大學戰略與安全研究中心客座研究員

把什麼裝進中美合作的籃子

2021-05-04
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拜登政府的美國對華政策審議正步步深化,新的政策鎖定“長期戰略競爭”,意圖以複合方式升級遏制和打壓,贏得關乎美國國運的競賽。

這種政策以美國的價值觀為動員工具,突出經濟、科技、軍事和意識形態等重點,倚重盟友夥伴體系的集體力量,拼湊“多對一”的優勢強壓局面。

這種政策依託所謂“中產階級外交”理念,強調競爭“始於國內”,實質延續“美國優先”,出發點是處理好國內事務,同時用大規模的研發和基建投資重振競爭力,恢復美國民眾對聯邦民主制度的信心。

這種政策擁有國內共識基礎,兩黨在目標設定上沒有分歧,一系列跨黨派立法如“對華戰略競爭法案”(S.1169)、“芯片法案”(H.R.7178,隸屬於拜登政府推動的“就業法案”)、“無盡邊疆法案”(S.3832)等正在國會快速審議,對美國的對華政策和未來中美關係形態將構成深遠影響。

這種政策強調“聰明”和“克制”,為競爭設定了“有管理”、“有邊界”的前提條件,一方面宣稱無意搞“新冷戰”,“避免災難”,另一方面承襲了特朗普時期“科技封鎖”的套路,將之翻版為“小院高牆”式的策略辦法。

3月舉行的中美安克雷奇高層會晤既是雙方一次相互探底,也是拜登政府對華政策審議過程中的一個關鍵節點,之後緊隨着的是中美兩國各顯其能、布局競爭。

但會晤還是試探出中美各自調整的兩大利益交匯點:一是同意仍有必要開展應對全球性挑戰的合作;二是意識到要避免惡性競爭,進行良性競爭。美方氣候變化特使克里在安克雷奇會晤後不久訪華,與中方謝振華特使發表共同聲明,隨後習近平主席應邀以視頻方式出席拜登總統發起的氣候變化峰會,雙方以行動姿態確認了這兩點共識基礎。

美國國務卿布林肯提出為兩國關係的所有議題設置“競爭”、“對抗”、“合作”三個籃子。對此,中國國務委員兼外長王毅4月23日在同美國對外關係委員會交流時致辭指出,用“三分法”來定義兩國關係“沒有分清中美關係的主流和支流,缺乏努力的方向和目標”,只有合作才是“正道”。

布林肯的“三分法”的確不科學且難操作。首先,中美關係的所有議題都無法做絕對的性質劃分,像經貿這種長期支撐兩國關係發展的領域如今變得極具競爭性和摩擦力,軍事這種競爭性、對抗性很強的領域如今在風險管控方面做得比其他領域好,氣候變化這種在拜登上台後重顯合作前景的議題如果談不攏也有可能成為對抗觸媒。

其次,美方強調“該競爭的競爭、該對抗的對抗、該合作的合作”,言外之意是不希望兩國矛盾和分歧影響到中國在美方關切的問題上提供配合。這本身就是一種傲慢。不限制美國打壓的行為,只限制中國做反應的空間,天下哪有這等“好事”?

不過,布林肯的“三分法”仍反映出拜登政府對華政策並非全是消極面。從王毅在2020年7月提出的兩國智庫先行研究“合作”、“管控”、“對話”三個清單的動議看,它與中國的對美政策調整不是沒有重疊之處。

中方希望的似乎是優先且實質地填充合作籃子。在中方看來,哪怕局部的競爭和對抗不可避免,也不要放任它們,不應主動往競爭和對抗兩個籃子里放置議程,也不應用“戰略競爭”或者“競爭”簡單定義兩國關係。當務之急是儘快重啟對話,以澄清戰略意圖,減少相互怨懟情緒,在一些領域修復互信、啟動合作。如果大的氛圍仍不允許全面重啟合作,至少要有“早期收穫”。

必須承認,在擁有共同利益的領域開展合作,既是促進雙邊關係穩定發展的主要路徑,也是管控分歧、抑制矛盾、防止“新冷戰”的有效工具。兩國關係好的時候,合作不言而喻;競爭性、對抗性突出的時候,謀劃合作的主動性不應喪失。

在謀劃合作時,雙方要首先回答一個問題:如果說中美關係正常化初期兩國合作的基礎是抵禦“蘇聯威脅”這一共同戰略需要,之後融合、互利、共引全球化是雙方合作的戰略動力,那麼在當前新的時期,中美是否還能擁有開展合作的共同戰略基礎?

一個較確信的回答是,開展應對全球性挑戰的合作,共擔全球大國責任,可以也理應成為新的共同戰略基礎。然而,這樣的願景在新冠疫情這樣幾百年一遇的重大全球性挑戰面前部分淪空,未能實現對政治制度、價值文化、戰略競爭的超越,將來還能被寄以厚望嗎?而且,應對全球性挑戰合作所提供的穩定性和動能足以支撐中美關係這樣一個複雜體系嗎?

第二個問題是,中美雙方在規劃合作籃子時並不缺乏工具,安克雷奇會晤“討論了經貿、兩軍、執法、人文、衛生、網絡安全以及氣候變化、伊朗核、阿富汗、朝鮮半島、緬甸等一系列問題,同意保持和加強溝通協調”,無異於提供了一個潛在的合作清單,但是,這裡提及的所有問題在提供潛在合作空間的同時也存在巨大的利益衝突,中美雙方應該憑藉什麼樣的膽識和努力把它們留在合作籃子里?

氣候變化顯然已被優先納入合作籃子,兩國特使發表的共同聲明不僅將此項合作上升到“應對危機”的高度,而且在調適溫升限制目標兌現時間表等方面展現出化異求同的外交智慧。然而在落實減排、中和、達峰目標過程中,經濟增速、能源安全、技術競爭等方方面面利益必將被深度牽扯,複雜的國內政治因素也必然被激發,信任危機、立場衝撞隨時可能再度發生,雙方需有防止氣候變化問題掉出合作籃子的憂患意識。

其他跨國性挑戰,比如公共衛生、防擴散、打擊跨國犯罪等,都可被裝入合作籃子,目前有必要儘快開啟的是在抗疫防疫領域支持加大防護物資、醫療設備等產品的貿易,支持專業機構和人士利用雙多邊渠道加強實驗室研發、疫苗開發等領域的交流合作,同時就疫苗短缺、跨境旅行受阻等問題開展政府間磋商,共促疫後全球經濟重啟和復蘇準備工作。這一切需要超越狹隘的戰略競爭和地緣角逐觀念,超越意識形態和價值觀差異,需要具備人類視角、拿出政治勇氣,並非想當然便可裝入合作籃子。

在貿易戰遺留問題未獲解決前,中美經貿合作不大可能重獲輿論追捧,但雙邊貿易在抗疫特需和經濟重啟作用下實際反彈明顯,兩國工商企業界默默做着各自應做的事。再過一段時間,疫後經濟政策協調、債務風險防範、綠色金融等都將提上議程,為中美合作的籃子注入新的實質內容,有必要從現在起就着手準備。

還有規則領域。人工智能等新技術的研發應用深刻改變着人們的生活,外空安全、數字安全等領域的變革也會影響國際關係形態。中美雙方固然不能消除在相關領域的競爭甚至對立,但仍有空間為推動制定國際社會共同認可的行為準則和遊戲規則開展對話和合作,促進全球治理。

預裝中美合作的籃子不應忽略雙方存在嚴重戰略互疑和分歧的領域,那裡也有開展合作的潛力。不要簡單生硬地把一些問題的屬性絕對化,用情緒驅動思維。比如,圍繞“一帶一路”倡議,儘管美方正會同盟友夥伴設計對沖方案,但兩國不是不可能在沿線開展“第三方合作”,特別是在按國際公認標準幫助落後國家發展基礎設施和低碳經濟方面。再比如,在太平洋和印度洋海上,儘管戰略博弈日趨激烈,但航行安全、人道搜救、海洋生態等方面的合作需求也是顯而易見的。

地區熱點問題是中美傳統協調合作領域,然而一些熱點的背景和性質正在發生變化,這就包括伊朗核、朝鮮半島核、緬甸和阿富汗問題。對於這些問題,中美合作不是必然的。但沒了中美合作,這些問題一定解決不了,局勢失控所導致的地區動蕩也必然損及中美兩國根本利益。中美雙方需要思考,還能不能圍繞這些問題開展合作,如果不能,它們會不會變為中美角斗場?

根據新的形勢設計中美合作的清單、填充中美合作的籃子,是一項富有挑戰性的工作。既然雙方的想法存在交集,機會就不能錯失。過去幾年中美對抗的氛圍是如此迅速地積聚,給兩國各界和國際社會都造成巨大壓力。要制止這種趨勢繼續發展下去,就迫切需要反映大國責任意識的合作精神和與之相匹配的專業外交智慧。當然,相互尊重和平等互利應是基本原則。