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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員

拜登對華政策的「變」與「不變」

2020-12-09
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美國將開啟拜登政府時代。拜登在競選活動中已經明確展示出重回國際組織和多邊主義、重構盟友體系的戰略姿態。在對華關係上,儘管某種程度上會增加“接觸”等積極元素,但從本質上看他不會徹底改變特朗普政府的對華政策,中美競爭加劇的趨勢未變。

從國際層面看,拜登上任後其政府很可能重申美國對民主聯盟、多邊合作以及基於規則的國際秩序的承諾。但是,鑒於美國國內社會嚴重撕裂和空前對立,拜登領導下的美國在國際社會上可能扮演兩種角色:一種是全球積極領導者,與盟國和夥伴國一道採取集體行動;另一種則更加束手束腳,主要聚焦國內問題,讓盟國和夥伴國承擔塑造和解決全球關注問題的責任。無論哪種角色,世界格局都會面臨新的挑戰。

在對華政策上,拜登政府不會與特朗普政府截然不同。積極的“接觸”因素會增多,但“遏制”的本質不會改變。早在奧巴馬執政期間,美國對華戰略框架就由“接觸+遏制”調整為“遏制+接觸”。在此基礎上,特朗普政府更在《國家安全戰略報告》中明確將中國定位為“修正主義國家”和“戰略性競爭對手”,並將“遏制+接觸”進一步調整為單純“遏制”。拜登政府雖然會增加積極因素,重啟對華接觸,但對華遏制的主基調不會發生根本性改變,且在民粹主義抬頭的美國以及中國國力日漸強大的態勢下,拜登可能會重新包裝而不是徹底改造特朗普的對華政策。

貿易政策上,總體看拜登政府將重返多邊主義和傳統的以規則為基礎治理框架,並尋求修復與歐盟等盟友的貿易關係。儘管拜登對特朗普政府強加關稅以平衡貿易的策略是明確反對的,認為關稅並不是解決貿易逆差的有效辦法,但從日前拜登的最新表態看,他不會馬上撤回對華25%的關稅,甚至希望聯合亞洲和歐洲傳統盟友形成抗衡中國的“統一戰線”。事實上,以規則競爭為工具形成“規則合圍”是民主黨一貫的做法,在擔任副總統期間,拜登就代表奧巴馬政府致力於建立將中國排除在外的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)。不過,抑制中國的經濟同盟能否形成仍存很大疑問。一方面,短期內拜登政府可能不會馬上加入從TPP變身而來的《全面與進步跨太平洋夥伴關係協議》(CPTPP)。另一方面,儘管從立場上看拜登是全球化的支持者,但他上任後很可能奉行更為保守的貿易政策。此前就他主張通過“購買美國貨”的命令和鼓勵供應鏈迴流來重振美國製造業,因此美國與全球主要盟友和貿易夥伴的貿易摩擦基礎依然存在。

科技政策方面,拜登上台後對華經貿摩擦將有所緩解,但科技戰的對立態勢不會改變,甚至將進一步加大對中國高科技的遏制,產業鏈調整將進一步與國家安全掛鉤,中美高科技競爭將更趨激烈。本質上看,遏制中國科技影響力是特朗普政府的重點,也是美國國內朝野立場差距最小的領域。預計,針對中國企業的出口管制、華為禁令、實體清單等措施,拜登政府也不會做大的改變。拜登曾對中國所謂利用科技掌控國家而非賦予公民權力表達質疑,他在競選時強調“經濟安全即國家安全”,表示將不遺餘力地保衛國家安全,並利用政府投資強化美國的創新和科技領先優勢。除了對抗中國在科技領域崛起,拜登政府或將更多重心放在強化美國科技實力上,包括優先發展人工智能、半導體、5G網絡設備。拜登政府還會進一步拉攏盟友,強化“反華科技同盟”。拜登政府已計劃在就任100天內全面評估美國國際供應鏈面臨的重大國家安全風險。

此外,拜登還將加緊修復美歐關係。美國與歐洲盟國之間存在穩定的合作機制、大體相同的價值觀以及相近的戰略利益,美國企圖利用跨大西洋合作升級對華科技施壓,會對中歐科技產業合作乃至中歐關係產生更大的負面影響,特別是在一些安全敏感性較高的網絡通信基礎設施建設項目上,中國科技企業面臨的制衡壓力將進一步上升。

當今世界力量格局正在迅速演變,即便拜登新政府上台也不會改變中美競爭加劇的大趨勢。但競爭不必魚死網破,如何保持“斗而不破”並在戰略競爭中尋求合作,仍是考驗中美關係的長期議題。