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  • 張雲 日本國立新潟大學副教授

美國可能暫時缺席多邊合作

2020-08-27
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美國7月初正式通知聯合國秘書長,它將於明年7月退出世衛組織。近年來,美國已退出多個國際組織和國際協定,如聯合國教科文組織、全球氣候變化巴黎協定、伊朗核問題框架協定等,甚至威脅有可能退出世貿組織(WTO)。

作為世界唯一超級大國以及曾經的全球多邊合作旗手,美國的上述反多邊主義言行令國際社會感到擔憂。美國之所以如此自信,背後的根本邏輯在於它認為沒有美國提供領導力,國際合作就無法進行。

筆者認為,國際秩序的重建沒有美國參與是不可想像的。國際社會一方面需要同美國國內的多邊主義支持者保持良性互動,為等待新政府回歸多邊主義展現出戰略耐心,另一方面則要有備案,要準備面對一定時期內美國不願參與多邊主義。國際社會需要向美國證明,即使美國暫時缺席全球多邊合作,國際秩序仍可運轉。這不是反美,而是要最終把美國拉回多邊主義軌道,穩定並且升級國際秩序。

首先,在全球化時代,任何國家持續拒絕多邊主義的結果只能是自我孤立。與冷戰時代不同,當今世界各國的聯繫已經從縱向朝着縱橫交錯的網絡化方向演進。以WTO為例,2017年以來,美國拒絕任命WTO上訴委員會委員,致使該委員會在2019年12月出現委員少於三人而無法運轉的情況。今年,WTO總幹事在任期屆滿之前又突然辭職。鑒此,今年4月,歐盟與中國、加拿大等20多個國家開始對上訴委員會替代方案進行討論。儘管WTO不完美,但其上訴機制類似於貿易領域的最高法院,如果長期不運轉將出現國際貿易司法空白,這肯定不符合國際社會的利益。WTO原總幹事拉米曾說,即使美國退出,有WTO也比沒有要強。這似乎聽上去極端,但也反映了國際社會的緊迫感和焦慮感。儘管這兩年,一些雙邊自貿協定似乎在增加,例如2019年底簽署的日美雙邊貿易協定,但該協定自由化水平較低,很難滿足日本這類貿易大國的真正需求。而且日本也擔心,如果這樣的雙邊協定過多,將會損害其賴以生存的多邊貿易體系的權威性。因此,全球橫向聯繫的拓展和深化結果是,在國際貿易等問題上,各國會更傾向於以國家利益和全球經濟秩序穩定為主線,共同探討多邊治理藍圖,而任何國家拒絕參與多邊合作都難以持久。

第二,在全球化時代,拒絕多邊主義會讓本國在新領域標準設定方面失去話語權和制定權。例如,在以人工智能、5G等為代表的新領域中,華為等企業積极參与全球相關標準化制定,並扮演着重要角色。2019年5月,美國將華為加入被排斥的實體名單,這不僅意味着美國公司出口產品給華為違法,也讓它們無法同華為進行設定全球行業標準的互動。由於這些新領域的標準制定存在需求剛性,排斥華為這樣的核心企業,新標準的討論就進行不下去。美國曾經是互聯網全球標準的領導者,而且這種地位是在多邊合作中實現的,如果美國企業不能參與新領域標準化討論,那麼美國損失的不僅僅是經濟利益,還有軟實力。

第三,在全球化時代,各國國際合作夥伴的多樣化意味着不會出現因為一個國家或者幾個國家拒絕多邊主義就找不到夥伴的情況。例如,今年1-6月,東盟首次成為中國最大的貿易夥伴,歐盟第二,美國則成為第三。從很大程度上說,這是包括“一帶一路”在內的地區多邊主義深化發展,使本地區各國都有機會更加深度參與全球生產鏈和全球經濟體系的結果。與此同時,儘管中美關係緊張,美國企業與中國的合作仍然在低調中堅實推進。據媒體報道,英特爾公司旗下的英特爾資本5月宣布對中國的半導體、電子和生物技術等三家企業投資,美國高通公司6月對三家中國通訊公司投資。這說明美國企業很清楚,如果觀望等待,其他國家的企業就可能獲得先機。

美國是戰後全球多邊主義的發起者、倡導者和實踐者,聯合國、WTO和IMF等都是在美國的創造性思維和全局性戰略設計中實現的。在未來的國際秩序建設中,美國的作用不可或缺,但在實現這個國際社會共同目標的過程中,美國暫時缺席的多邊合作可能會是一個階段性現象。