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中菲尋求油氣勘探上的妥協

2018-03-28
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在改善雙邊關係的明顯信號中,中國與菲律賓宣布雙方初步同意要爭取達成南海聯合開發協議。不過這一建議在菲律賓仍存在很大爭議,在當地安全機構人員、民間團體和眾多知識分子看來,無論是基於菲律賓憲法還是2016年海牙仲裁裁決,與中國簽訂的任何資源共享協議都是非法的。

因此,雙方面臨的挑戰是找到切合自身的合法妥協,以便在不損害各自主權主張的情況下安撫國內選民。而在這段時間內,中國只會獲得額外的外交時間,同時每天改變着當地的即成事實。

尋求妥協

3月下旬與中國外長王毅在北京舉行會晤時,菲律賓外長彼得·卡耶塔諾讚揚兩國關係處在“黃金期”,聲稱“南海爭端將不再阻撓雙邊關係的發展”,而是“成為兩國友好合作的源泉”。會談期間,雙方同意在“適當的法律框架”基礎上從事“海上石油和天然氣勘探”。王毅則表示,雙方正在探索“以審慎穩妥的方式推進海上油氣勘探合作”。

去年,菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特甚至提議對爭議水域的珍貴礦產、能源和漁業資源“共享所有權”。這位菲律賓總統優先考慮對華雙邊關係的正常化,甚至不惜犧牲與美國的傳統盟友關係。儘管如此,目前為止遠不清楚菲中兩國是打算根據《聯合國海洋法公約》(第九部分)的規定達成聯合開發協議,還是考慮其他更靈活的“建立信任措施(CBM)”。

這其中的風險很大。雙方如果取得成功結果,則可能為中國與越南、馬來西亞和汶萊等其他聲索國的海上及領土爭端開創強有力的先例。但問題是迄今為止都還不曾有令人鼓舞的先例。2005年,菲律賓、中國和越南簽署了聯合海洋地震工作協議。根據這個細節尚未完全公開的協議,中國能源巨頭中海油負責南海聲索重疊區的地震探查,菲律賓國家石油公司負責解讀數據,越南石油公司負責處理數據。

而早在此前三年,中國和越南已經談判達成北部灣海上劃界協議,它是聯合開發協議的基礎。雙方希望利用該地區的成功經驗,探索達成南海聲索重疊區聯合開發協議。在南海,河內和北京為爭奪對西沙群島的控制進行了長達數十年的爭鬥,如今西沙群島完全由中國控制,而越南控制了數量最多的南沙群島島礁。

可是,北部灣協議和聯合海洋地震工作協議要麼被有關方面放棄而未能取得成果,要麼陷入了爭議。越南一直抱怨中國未能遵守2002年北部灣協議的規定,菲律賓民間社會組織則質疑聯合海洋地震工作協議違憲。

儘管如此,菲律賓和中國至少可以有三種可能的安排,一些安排很可能引起政治反彈,並存在違反國內法理和國際法的風險,另一些安排則有可能為管控甚至解決南海爭端提供基本框架。

妥協的菜單

第一而且最可行的選項,是菲律賓讓一家中國公司作為分包商,與本國企業合作,在菲律賓專屬經濟區和中國主張的“九段線”以外勘探並開發能源資源。例如,在卡馬哥-馬蘭帕亞(Camago-Malampaya)項目(38號服務合同)中,菲律賓與雪佛龍和殼牌公司就有這種安排。目前還有一個方案是菲律賓國家石油公司與中國能源巨頭中海油合作,玉石能源公司(Jadestone Energy)也參與合作並持有少數股。預計該合資企業將承擔巴拉望島外的卡拉綿(Calamian)項目,該項目不在中國“九段線”之內。重要的是,中海油預計持有51%的多數股。根據菲律賓政府對菲律賓憲法的解釋,對外資股權的限制僅適用於最終利潤,而不適用於分包項目本身的所有權(因此殼牌-雪佛龍擁有卡馬哥-馬蘭帕亞項目的多數股權)。

另一種建議安排是“建立信任措施”,其形式是在有爭議島礁特別是黃岩島設立海洋生態保護區。這樣,雙方可以保護和規範該地區漁業資源的可持續利用,擱置主權爭議,避免瀕危區域出現生態災難。

按照國際法,上述兩項安排並不符合聯合開發協議的嚴格定義。但兩國的國內選民有可能接受,尤其是菲律賓。然而一份真正的菲律賓專屬經濟區或中國“九段線”以內的聯合開發協議,有可能既違反要求締約方承認菲律賓主權的菲律賓憲法,也違反2016年具有里程碑意義的仲裁裁決,該裁決認為聲索雙方之間不存在海洋權益主張的重疊。

菲律賓政界一些敢言人物,如最高法院臨時首席法官安東尼奧·卡皮奧,把與中國的所有聯合開發協議都視為違憲和違反海牙法庭裁決。他們擔心,與中國達成的任何聯合開發協議都可能最終讓中國對整個南海的主權主張合法化,從而嚴重傷害其他東南亞國家,也就是反對“九段線”的越南和印度尼西亞。卡皮奧的觀點在菲律賓防務部門的中國懷疑論者和更廣的民間團體中相當有市場,他們一直批評杜特爾特對北京卑躬屈膝。所以,真正的聯合開發協議對杜特爾特政府來說政治風險太大,可能引發對與中國持續和解的強烈反彈。

然而在地緣政治方面,僅僅是對聯合開發協議進行討論就能讓中國獲益。畢竟,只要討論資源共享的安排,不論其內容是什麼,北京都可有效預防菲律賓這類較小聲索國的反彈,同時向廣大周邊地區展示一個更加和平的形象。