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「台灣旅行法」:糟糕的主意?

2018-02-01
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美國眾議院

2018年1月9日,美國國會眾議院以口頭表決的方式通過了《台灣旅行法》(H. R. 535)。根據媒體報道,大部分議員缺席了投票。這項法案現在必須在參議院通過,並由總統簽署才能成為法律。但它應當在參議院遭到否決因為這項法案輕率、無謂且充滿挑釁意味。原因如下。

1978年12月15日,美國總統吉米·卡特宣布,接受中國提出的與美國建立外交關係的三項條件:終止與中華民國的正式外交關係,廢除1954年美國和台灣的《共同防禦條約》,從台灣撤走全部美國軍隊(即斷交、廢約、撤軍)。1979年4月10日,卡特簽署了《台灣關係法》,該法案用於規範此後美國與台灣的“非正式”關係。但《台灣關係法》並非指導美國對台政策的唯一法律文件,《台灣關係法》與“中美三個聯合公報”構成了美國對台政策的基石。

自從1979年斷絕與台灣的正式外交關係以來,美國與台灣一直漸行漸近。例如,台灣領導人現在可以在美國“中轉停留”,台北也已將其駐美國代表辦公室的名稱升級。現在,台灣的高級別官員可以訪問美國,而美國的內閣級官員也可以訪問台灣。此外,美國對台軍售持續增長(奧巴馬政府批准的對台軍售額超過中美外交關係正常化以來所有前任政府的總和)。2012年9月,美國宣布根據其免簽證計劃,來自台灣的訪美遊客可以享受免簽入境待遇。

這些政策調整意味深長,意義重大。但近期一些關於台灣的立法提案卻並非如此。

2017年12月,特朗普總統簽署了《2018年國防授權法》,該項法案為美國軍隊提供資金。法案中的一項條款稱,國會“感覺”美國應當“研究在美國海軍與台灣海軍之間重建港口互訪的適當性及可行性”。此舉並未將海軍互訪定義為強制性,它甚至也並未要求五角大樓——五角大樓並沒有要求海軍出訪台灣港口——對此事展開調研。那麼,這一條款究竟意欲何為?它的存在取悅了台灣當局,而台灣當局希望提振其萎靡不堪的民意支持率。該項條款也激怒了中國這個或許是世界上第二大最重要的國家,因為它違反了中美外交關係正常化的三個條件之一(撤軍)。這並非美國議員第一次玩弄這種伎倆。15年前,美國議員在《2003財政年度對外關係授權法》第1206條中強行塞入了一項與台灣相關的條款,呼籲總統喬治·W·布殊研究“擴大美台軍事關係”的可行性。憤怒的小布殊雖然簽署了該法案(這令外交政策部門可以正常運轉),但他同時宣布絕不會改變美國的“一個中國”政策,並稱第1206條“越軌干涉總統行使管理國家外交事務的憲法權力”。

正如《國防授權法》中的“港口互訪”條款一樣,《台灣旅行法》也不過是“讓人感覺良好”的法案。該法案鼓勵美國官員對台灣進行高級別訪問。但它並未強制要求進行這些訪問,只是宣稱美國“應當”允許中華民國官員訪問美國。美國媒體對這項法案的關注寥寥無幾,但它對於台灣和中國內地而言卻是大事一樁。

可以預見的是,台灣媒體誇大了《台灣旅行法》的影響。1月11日,一家台灣本地英文報紙大肆鼓吹該法案的重要性,該報悲嘆“自從1979年美國切斷了與台灣的外交關係後,美國高級官員從未到訪過台灣”。但這是假新聞。1992年,時任美國總統喬治·H·W·布殊派出美國貿易代表卡拉·希爾斯訪問台北。這是自1979年以來美國政府第一位內閣級官員出訪台灣。換句話說,老布殊早在1992年就解除了內閣級官員不得出訪台灣的禁令。

那麼出訪美國的台灣高級別官員的情況又是如何呢?多年以來,台灣官員一直不斷對美國進行訪問。例如,2012年,媒體發佈了一張照片,照片顯示時任中華民國國防部副部長的楊念祖博士(Dr. Andrew Yang)對五角大樓進行“非正式”訪問。在同年在接受本文作者採訪時,楊念祖透露,“今年(2012年)我至少對華盛頓進行了19次訪問,與美國同行們開展了非常高級別的探討”。

《台灣旅行法》紕漏百出。該法案並未要求美台雙方開展最高級別的互訪,這意味着它輕率無謀。而美台之間最高級別的互訪其實早已定期存在(雖然並未在主流媒體被大吹大擂),因此這項法案也毫無必要。最後,這項法案將被中國視為眼中釘,令它充滿挑釁意味。美國參議院實在應當否決這項法案。

本文原載於CSIS PacNet。