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  • 傅瑩 全國人大外事委員會主席

【G20觀察】傅瑩:G20峰會前看中美合作與分歧

2016-09-02

二十國集團領導人峰會將於9月4日至5日在杭州舉行。中國作為主辦方將同其他與會各方一道,圍繞“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”主題,以及“加強政策協調、創新增長方式”、“更高效的全球經濟金融治理”、“強勁的國際貿易和投資”、“包容和連動式發展”和“影響世界經濟的其他突出問題”等重點議題展開討論,為國際合作提示方向。

引人注目的是,本次峰會期間,習近平主席將與美國總統奧巴馬舉行2013年以來的第八次會晤,這將是奧巴馬八年任期內對中國的最後一次訪問,人們關注這會對中美關係發展和兩國在全球層面的協調與合作帶來什麼樣的總結和具有哪些指向意義。而杭州正是44年前《中美上海公報》最後談判的地點。

三個層面協調值得關注

在當前全球治理體系面臨變革之際,中美具有舉足輕重的作用,兩國在三個層面上的協調值得關注。

首先,中美能否釋放更加明確的信號促進全球經濟穩定增長?

G20機制的創建本身就與中美共同意願和主動協調息息相關,兩國的緊密合作為機制的健全發揮了關鍵作用。2008年新興經濟體、特別是中國,在構建全球應對危機的機制化努力中貢獻突出,使由美歐金融危機引發的世界性金融動蕩穩定下來,並帶動世界經濟逐漸復蘇。

2009年,G20第二次峰會在倫敦舉行時,我是中國駐英國大使。記得在那次會議上,各國領導人努力探索恢復全球信貸和就業市場活力、促進經濟增長的路徑,達成了籌集1.1萬億美元的扶持計劃。中國作為發展中國家,第一次參與國際金融救助,承諾以購買國際貨幣基金組織(IMF)債券的方式出資500億美元。這個標誌性事件,將中國推上了參與穩定全球金融大盤的位置。

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2009年,國家主席胡錦濤在倫敦出席二十國集團領導人第二次金融峰會。

當前世界經濟復蘇勢頭並不穩固,新興國家也相繼遭遇困難。各國對拉動增長的手段有不同認識,有的主張有空間的國家運用財政政策以提振全球需求,也有的強調財政紀律和供給側改革,西方國家的貨幣政策也不一致。新形勢呼喚新共識,人們期待世界主要經濟體在杭州峰會上商定採取什麼樣的財政、貨幣政策和結構性改革,以實現“強勁、可持續和平衡增長”。

中美作為世界第二和第一大經濟體,兩國的政策協調對全球經濟增長至關重要。中美能否促進全球經濟再平衡的多邊共識確定基調,引人注目。2016年6月北京第八輪中美戰略與經濟對話期間,雙方已認識到結構性改革對保持兩國乃至世界經濟增長的重要性,中方承諾在適度擴大總需求的同時加強供給側結構性改革,美方承諾在貨幣政策正常化過程中充分考慮對國際金融市場的外溢性影響,提高政策透明度和可預期性。

其次,中美能否共同釋放引領全球治理改革的信號?

今年中美關係的一個亮點是,雙方協調合作的觸角加快向全球層面延展。例如,兩國率先就減排方案達成共識,為2015年巴黎氣候變化大會取得成功奠定基礎。再比如,兩國共建核安保示範中心,為加強全球核安全合作提供了範例。中美還在塞拉利昂等非洲國家開展防止傳染病和幫助改善公共安全體系的合作。在反恐、防擴散、打擊海盜、禁毒等方面,中美合作取得實際成果。在伊朗、朝核、阿富汗、蘇丹等涉及國際安全的熱點問題上,雙方也有着比較有效的協商。即便在分歧明顯的網絡完全領域,中美也建立了《打擊網絡犯罪及相關事項指導原則》,建立起熱線。

但中國作用的上升在美國受到一些猜忌。2010年G20首爾峰會就IMF份額和治理結構改革方案達成原則共識,但美國國會拖延到2015年底才最終通過,使之獲得正式生效。2015年10月人民幣進入特別提款權(SDR)籃子。

中國國內生產總值(GDP)達到世界第二位以來,在國際事務中發揮更大作用的能力和意識上升,尤其是在自己擅長的經濟領域。中國提出的“一帶一路”倡議,代表着21世紀國際經濟合作的新方向,中方創建亞洲基礎設施投資銀行等新機制,為完善全球治理提供新型公共產品。美方對此不大適應,視之為二戰後美元主導的金融體系遭遇的最大挑戰,採取了懷疑和抵觸的態度,甚至遊說聯盟抵制。但隨着中方努力展現積極效應,美國智庫較快調整看法,批評政府短視,未來中美合作的可能性是存在的。

2015年9月習近平主席訪美期間雙方商定,要確保國際經濟體系具有包容性、韌性且不斷得到完善,以應對當前和未來的挑戰;要在IMF機制下加強合作,並繼續完善IMF的份額和治理結構。雙方的新共識富有積極意義:“新機構以及未來將成立的機構,要成為國際金融框架的重要貢獻者,與現有國際金融機構專業性、透明度、高效率和有效性的原則以及現有環境和治理高標準相一致,進行恰當的設計和運營,同時認識到上述標準是在持續演進和改進的。”可以預期,在G20杭州峰會上,國際金融架構建設、特別是金融部門改革仍將是領導人共同審議的重要課題,有望就如何構建更有韌性的國家金融架構、建立開放和穩健的金融體系、建立宏觀審慎政策框架和發展普惠金融形成重要成果。中美兩國透露的信息顯示,雙方在工作層保持着密切的磋商。

中美需要超越利益和觀念上的分歧,培育合作習慣,雙方越來越認識到,雖然中美合作解決不了所有全球問題,但沒有中美合作,任何全球性問題都難以獲得好的解決。

第三,中美能否共同釋放管控戰略分歧和安全矛盾的信號?

奧巴馬執政八年間,中美關係有起有伏,雖屢生摩擦,但在雙方共同努力下守住了協調合作的主流。兩國在經濟和人文領域的交往更加全面,兩軍之間規範性對話得到完善,確立了《中美海空相遇安全行為準則》等規範。尤其在應對全球性問題上與中國的合作將成為奧巴馬政府的重要外交遺產。

奧巴馬政府也給中美關係留下一些負面遺產,讓人們印象最深的,當屬“亞太再平衡”戰略突出軍事部署和強化同盟體系,給中美之間帶來新的戰略互疑。美國強化排他性的同盟體系建設,同時高調介入南海問題,決定在韓部署“薩德”反導系統,縱容日本推行旨在擺脫戰後束縛的“軍事正常化”措施。這些重大信號不能不影響到中國人對美國戰略意圖的判斷,加深了許多人對美欲對華遏制圍堵的懷疑,推動中方考慮必要的戰略應對。

過去四年,中方以兩國元首2013年“莊園會晤”、2014年“瀛台夜話”、2015年“白宮秋敘”為主要節點,圍繞共建中美新型大國關係與美方進行了全面深入的探討,希望排除干擾,培育互利雙贏的合作模式。儘管美方對中方的倡議存在疑慮,但雙方“不對抗、不衝突、合作共贏”的意願是相近的。隨着2016年美國總統大選的舉行,中美關係將進入新的政治周期,兩國頂層戰略對話更顯重要。人們預期,中美元首杭州會晤將再次把正方向,實現管控矛盾和促進合作的作用,為中美關係的再起航奠定好的基礎。

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“瀛台夜話”

中美需要管控南海分歧

中美元首杭州會晤前的中美關係,經歷了因南海仲裁案掀起的波瀾。問題是,美國與中國在南海爭的到底是什麼?雙方能否找到一條相容的路徑?對這些問題的認識和處置將決定未來南海局勢的方向。

美國介入南海事務最常用的說辭是維護航行自由。誠然,南海有重要的國際通道,航行自由對各國都重要,最重視南海航行自由的莫過於中國這個國際貿易和航運大國。但實際上美方關心的主要是非民用艦隻的“航行自由”,中美對這方面的規則存在認識上的差異,對《聯合國海洋法公約》相關條款有不同解讀,特別是對在別國專屬經濟區內可以從事什麼樣的軍事活動分歧較大。中國作為發展中國家珍視國家主權和安全,認為《公約》要求外國軍艦和飛機的航行自由和飛越自由不能危及沿海國的安全,他國艦機在己方專屬經濟區內的軍事活動應受到一定的限制等。而美國作為海洋強國,歷來主張弱化沿海國的主權,強調自己的軍隊可以在他國專屬經濟區進行與公海相同的各種軍事活動,包括進行各種軍事檢測活動和軍事演習。

南海商業航行自由不存在問題,而在規則方面的分歧不難通過溝通予以解決。但美國對規則的關注只是表象,根本問題還在於美國將與中國在南海的博弈上升到亞太主導權之爭的高度,從地緣戰略的角度看待與中國的分歧和摩擦。美國自重返亞洲、實施“亞太再平衡”的戰略以來,似乎就預設了中國崛起後會擴張的前景,不斷強化防範部署,南海早已成為美國實施亞太戰略的抓手。在預設的地緣戰略競爭的背景下,中方的任何舉動都容易被解讀成削弱美國戰略優勢的行動;而美方的針對性言論和動作也必然引發中方反彈。在這種“安全困境”下,中美在南海對抗升級甚至引發衝突的風險增加,國際社會對中美陷入地緣競爭的擔憂加大。這個趨勢也是中方需要警惕和制約的。

南海周邊國家越來越認識到,緊張局勢不能讓任何一方獲益,相反只會阻礙地區一體化和經濟合作的步伐。中國與東盟國家都希望儘快翻過南海仲裁案這一頁,讓地區局勢回歸安寧。近日,菲律賓總統杜特爾特委派前總統拉莫斯為“特使”為中菲關係破冰,我應邀在香港與他會面,感覺菲律賓新政府是有與中方改善關係、重啟合作意願的。同為亞洲國家,相信只要有誠意,中菲不難找到克服困難、恢復友好合作關係的路徑。

南海局勢中的美國因素增加了不確定性,能否恢復平靜也取決於中美採取什麼態勢,尤其當中國的領土主權與海洋權益與美方所謂的“最高利益”發生碰撞時 ,兩國能否準確判斷形勢、釐清利害關係,找到協調彼此立場的恰當角度。中美在處置彼此關係上都面臨新課題,美國缺乏與“非敵非友”大國友善相處的經驗,而中國也沒有以世界大國的身份與世界超級大國互動的歷史體驗。雙方都在摸索,彼此的言論也在塑造對方的言行,宜保持謙遜,更新思維,不能簡單套用舊的觀念和模式。

南海浩瀚遼闊,任何國家都難以實現完全排他性的控制。任何一方試圖打造絕對排他性勢力範圍,結果只能導致地緣對抗甚至兵戎相見。可行之道恐怕還是力量、利益和規則的共存共融。中國作為南海最大的沿岸國和對南沙島礁擁有主權的國家,應有自己合理的海洋權益,美方應予以尊重,中國與周邊國家和平解決分歧的努力不應受到干擾。同時,中美應在保持安寧和維護國際通道暢通方面尋求對話和理解。至於中美在海洋規則上的分歧,最好的解決辦法是對話與溝通,而非政治施壓,或用武力進行危險的試探。目前雙方都已表達了支持通過對話和平解決爭議的態度,在海上的行動亦是克制和有底線的,可見在保持和平穩定的大局上中美願望是接近的,關鍵是在對具體利益分歧的處置上,需要有效溝通和防止誤判。

超越“修昔底德陷阱”思維

大約2400年前,古希臘歷史學家修昔底德寫出巨著《伯羅奔尼撒戰爭史》,描述了雅典人的崛起及其在斯巴達人心中引發的恐慌是如何使得戰爭在新興國家和守成國家之間無法避免。1980年,美國作家赫爾曼·沃克在一次演講中首次使用“修昔底德陷阱”概念,用來警告美蘇之間衝突的風險。2012年,哈佛大學的格雷厄姆·艾利森教授再次對這個歷史隱喻進行了量化研究,並運用到對中美結構性矛盾的論述中。他和他的團隊研究了人類歷史上新興大國與守成大國互動的16個案例,發現多數走向了戰爭,只有四例(包括美蘇冷戰)得以用非戰爭的方式處置利益衝突。這項研究似乎想證明大國實力增減的宿命式結局。

去年12月,我在新加坡和艾莉森一起出席一個對話會,我們有機會討論,我認為中美若成為敵人,整個世界的命運都會改變。他對此完全認同,但對中美可能因台灣或南海問題爆發戰爭的前景感到擔憂,認為若此,那將是崛起大國和守成大國掉進“修昔底德陷阱”的教科書級案例。也是在那次對話會上,艾莉森在演講中說,當今時代對美國來說,最優先的地緣戰略挑戰不是暴力的伊斯蘭極端主義分子,也不是冒進的俄羅斯,而是中國快速崛起帶來的影響,而對中美關係內在的風險的低估增加了這一風險爆發的可能性。

我在發言中表達了不同的觀點。我認為,經濟全球化、國際制度的發展、國家間相互依存以及核威懾對戰爭的抑制作用決定了當今世界已非一戰、二戰和冷戰時的世界,更非古代雅典和斯巴達在愛琴海爭奪海權時那個孤立的小世界,難以簡單化地談論“修昔底德陷阱”是否會複製。需要考慮的是,在現代文明水平上,應如何更加智慧地處置國際關係中那些能引發大國矛盾、激化大國競爭和誘發大國衝突的更加複雜的因素。

如今,關於大國安全困境的焦點集中在中美身上。無論理論體系和預測模式有何不同,中美兩國未來如何塑造彼此關係被公認為將界定21世紀世界的基本方向。2015年9月22日,習近平主席在美國西雅圖發表演講時指出,世界上本無“修昔底德陷阱”,但大國之間一再發生戰略誤判,就可能自己給自己造成“修昔底德陷阱”。奧巴馬總統其後在華盛頓與習主席的會晤中回應說,他不認同守成大國和新興大國必將發生衝突的“修昔底德陷阱”,大國尤其是美中之間更要盡量避免衝突,相信兩國有能力管控好分歧。

中國是成長中的大國,人口是美國的四倍。美國則宣稱要“繼續領導世界百年”,與中國的矛盾是多重的。例如在美國總統大選中,候選人都誇大和渲染中美經貿領域的利益衝突,但畢竟兩國利益深度交融,在現實生活中這方面的矛盾應是可控的。美國對中國政治制度的排斥使雙方分歧難以化解,但中國已強大到外力難以撼動其政權和制度,雙方可以避免挑戰彼此。目前比較突出的是在戰略安全層面上雙方信任赤字擴大,相互誤判的風險上升,雙方需要認真對待和坦誠探討,爭取構建起防範機制,防止滑向對抗和衝突。

美國一個揮之不去的擔憂是中國要與之爭奪秩序主導權。問題是中美對世界/國際秩序的認識不同,因此需要釐清具體分歧是什麼、如何解扣。美國試圖維護的是“美國領導下的世界秩序”,由美式價值觀、軍事同盟體系和以聯合國為中心的國際機制共同支撐。但中國至少在兩個方面不被包容:一是西方對中國政治制度是排斥和壓制的;二是美國領導的集體防務安排並不涵蓋中國安全利益,且與中國在共同安全、合作安全理念南轅北轍。中國認同的是以《聯合國憲章》宗旨和原則為核心的國際秩序,中國是其創建者之一,也是其獲益者和貢獻者。中美秩序觀並非完全對立,對世界總體和平與發展的需求和對以聯合國為中心的多邊主義的需求是雙方的交疊面。長遠看,如果中美要防止落入大國為爭奪秩序主導權而直接對撞的歷史,就需要在共識基礎上最終搭建一個能見容於各方和全面包容各方利益的共同秩序屋頂。

世界在經濟全球化的衝擊下,利益的多元化和格局調整,對中美引領變革提出要求。兩國可以從共同利益最多的經濟、金融等領域入手,通過推動全球治理等,帶動國際協調與合作跟上全球化的步伐。

冷戰後以資本、技術和市場要素自由流動為基本特徵的全球化席捲世界各個角落,以美國為首的西方曾主導和推動了全球化的快速擴張,新興國家不僅從中獲准,而且以自身的增長反哺了全球經濟成長。全球化極大地促進了人類財富的增加,發達和發展中國家都從中獲益。但全球化也日益暴露出弊端,例如導致分配不公、貧富分化、制度不健全、金融監控缺失等,廣受詬病,助長了保護主義和民粹主義傾向。

可以認為這一輪全球化是現代意義上的“1.0版”,處於初級階段且缺乏管理。一段時間以來,逆全球化和逆區域化的趨勢有較多表現,例如東亞一體化進程受到國家間矛盾的困擾,勢頭減緩;美國主導的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)缺乏包容性引發質疑;英國脫歐也給歐洲一體化帶來挑戰。從趨勢上看,世界不可能從全球化倒退,但是其弊端也必須摒棄,向全球化“2.0版”的升級需要各國共同努力,尤其需要中美共同努力、砥礪引領,追求共贏而不是單贏,這樣方能向構建“人類命運共同體”的方向努力。

對於中國而言,讓世界充分理解自己的意圖更加緊迫。與發達國家的現代化歷程相比,中國改革開放30多年就從一個貧窮落後的國家成長為世界第二大經濟體,可以說是一種“壓縮型”的成長,但思維的進步和話語的更新難以簡化或壓縮。我們需要加快更新理念和思維,構建更加廣闊的國際視野、更有效的行為方式和話語系統,使外界更好地理解和認識新時期中國特色大國外交的政策和以和平合作、共享共贏為目標的外交主張。