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海上的界線

2016-08-26

南海爆發衝突對21世紀亞洲的影響,堪比費迪南大公遇刺之於1914年的歐洲:這是崛起大國和既有秩序之間爆發大規模衝突的導火索。在7月12日海牙常設仲裁法院作出判決後,這一情境發生的可能性更大了,這份判決令中國在南海的主權主張喪失了依據。

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北京在此後數周的反應——民族主義宣洩、通過軍演公然拒斥判決——徹底動搖了中國和平崛起口號的可信度。中國最高人民法院甚至發佈了反制海牙的司法解釋,威脅逮捕任何侵入南海中國領土的闖入者。如今,中國已相對冷靜,但是從其對美國國家安全顧問蘇珊·賴斯近期訪華的接待來看(此行舉行了“坦率對話”但成果寥寥,這是強硬對話的“外交辭令”式說法),這可能只是中國在9月主辦G20峰會前的暫時平靜。

此外,有理由相信北京目前的行為可能反映出,其日益意識到世界如何感受中國崛起所帶來的後果。在這點上,海牙判決的確給北京提供了一個機會,重新思考南海複雜的主權問題。北京富有創意的思考者可以將判決視為向中國提供了一個亟需的台階。

通過清楚界定南海的法定地圖,7月12日的判決創造了一個全新現狀。判決認定,中國對所謂“九段線”劃定的南海85%面積的主權要求沒有法律根據。中國不擁有“歷史性捕魚權”可以證明其在他國專屬經濟區(EEZ)內偷盜海洋資源的行為具有合法性。所有爭議中的岩礁、暗礁或小島都不能被認定為島嶼,因此無法擁有200海里專屬經濟區。各國只能對其聲稱擁有主權的島礁擁有12海里領海。

既然這一區域的法律地位問題已經解決,汶萊、中國、馬來西亞、菲律賓和越南可以着手就其非領土爭議對簿公堂,包括捕魚和自然資源權利。並且,解決了這些問題,慢慢會打開解決更困難的主權爭議的大門。

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為了解決這一問題,回歸根本可能有所幫助。這些迷你島礁並不具備《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)界定的島嶼(需能維持人類定居)所擁有的固有價值。然而,為何它們會如此重要?除了不斷高漲的亞洲民族主義,糾紛其實關乎資源、捕魚權、石油和天然氣,並很大程度上關乎該地區的海洋航道,每年全球有約5萬億美元的貿易穿梭其間,規模達22萬億美元的亞洲經濟有賴於這些航路。

海牙關於菲律賓案的判決不可能解決所有問題。即便如此,我們還是可以設想一條前進的道路,並以立刻凍結在爭議海域所有活動為開端。這將令緊張局勢降溫,讓所有人得以鬆口氣。

同時,華盛頓和北京都必須意識到,這些糾紛如果不能妥善處理,將導致雙邊關係窒息,這對雙方都不好。打破僵局需要做下述事情:通過“新外交”來保護全球公域,並同意所有正式外交程序都必須獲得聯合國安理會或聯合國秘書長支持才能進行。在這種統括性外交保護傘之下,解決海洋公域的多邊對話和處理重疊聲索的雙邊對話才能同時發生。這是1921年華盛頓海軍會議曾經採用過的立體解決路徑的翻版。

開展這種外交的前提條件是,各方需要就一系列共同原則達成一致。這些原則應當包括,尊重東盟和中國達成的《南海各方行為宣言》、和平共處五項原則,並承認將《公約》作為解決糾紛的基礎。這不僅要求美國遵守《公約》原則,而且應當正式批准加入這一公約。無論是中國例外論(拒絕7月12日判決)還是美國例外論(拒絕批准公約),都將導致外交努力失敗。

各方還需認識到,海洋和空中公域,正如保護環境和可持續的資源管理(尤其是魚群)一樣,都是國際社會所有成員共享的利益。漁業資源正在枯竭,這損害所有人的利益。為實現漁業可持續發展,有必要就捕撈方式和限制達成協議。所有在西太平洋捕魚的國家都應當坐到談判桌前,行為規範和管理是必須的,這或許可由聯合國環境規劃署和《聯合國魚群協定》來主持達成。

最後,各方還需就在南海聯合開發石油和天然氣資源達成一致。正如中國前領導人鄧小平的訓誡,解決主權問題應當留給子孫後代,當下應關注對資源的共同開發。各方需首先解決專屬經濟區重疊問題,正如一些東盟國家已經做的那樣。聯合開發可以通過雙邊和多邊談判來解決,或許還可以在東亞峰會主持下邀請一位各方都能接受的調停者參與。

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一大阻礙因素是,東盟難以用一個明確聲音發聲,來捍衛其主要領海國家——印尼、馬來西亞、菲律賓和越南——的利益,所有這些國家都受到北京對其利益的擴張性定義的威脅。通過附庸國柬埔寨,中國對東盟決定享有否決權,因為東盟決議必須獲一致通過。這就是為什麼中國在領土糾紛上尋求雙邊對話,以及中國東盟和平與安全對話,事實上這令北京處於上風。

應對南海問題還可以成為催化劑,令東盟峰會從清談會升級為一個更加實用的地區機構。良好的開端是設立一個包括中國、印尼、日本、俄羅斯、韓國和美國在內的指導委員會。這三個聯合國常任理事國(也都是擁核國家)可以成為與聯合國以及多層對話的聯絡人。

考慮到目前嚴峻的僵局,這一思路看上去似乎不太現實。但這至少為考慮問題提供了一種全新思路。並且中國也曾改變策略,例如在1996年台灣海峽導彈危機之後,美國派出航空母艦回應中國的導彈試射,隨後中國啟動了和平崛起外交策略。

這一新思路在實現利益的合理平衡之前,將走過崎嶇的外交之路,也將伴隨着很多試錯。但正如菲律賓建議與中國啟動雙邊對話所表明的,除中國之外的各方已經準備好妥協,這意味着各方都有所得,但沒人可以通吃。除此之外很難想像還有別的選擇。照目前軌跡發展下去,21世紀的亞洲將重演導致1914年8月的愚蠢進程:在夢遊中爆發戰爭。

全文翻譯自:《外交事務》雜誌