English簡體繁體
【熱點話題】:朝鮮問題 貿易戰 特金會
中文英文中英對照
  • 張沱生 中國國際戰略研究基金會主任

危機管理與中美互信

2015-04-09
ID1546(123-us-versus-china-chess-match).jpg

近年來,中美之間的地緣政治摩擦上升,兩國發生軍事安全危機的可能性增大。加強危機管理已成為維護與發展中美關係的當務之急。

當前,兩國主要面臨哪些危機與潛在危機呢?

台海危機

歷史上台海危機曾經多次發生並給中美關係帶來嚴重困擾。2008年國民黨在台灣地區重新執政以來,台海形勢明顯緩和。但是,台灣島內的政治發展仍有變數,中美兩國的相關軍事準備仍在繼續。美國的“空海一體戰”作戰策略主要針對的就是中國不斷加強的“反干涉、反介入”能力(A2/AD)。如果2016年堅持台獨黨綱的民進黨捲土重來,中美可能重新面臨台海危機的嚴重挑戰。

朝鮮半島危機

如果說台海危機是最具風險的潛在危機,半島危機則是最嚴重的現實危機。朝鮮半島至今仍未正式結束戰爭狀態,時起時伏的核危機與緊張的南北關係、朝美關係交織在一起,發生軍事衝突的風險很高。歷史上中美雙方曾在朝鮮半島陷入一場局部戰爭,當前兩國在此既有共同利益也有分歧。能否有效應對半島各種緊急事態、避免再次兵戎相見,是對中美兩國的嚴峻考驗。

東海危機

由於領土與海洋權益爭議加劇,近兩年來中日在東海形成了軍事對峙。在力量對比變化、兩國民意對立及政治關係惡化的大背景下,雙方如果發生海上突發事件,可能引發軍事衝突。作為日本的軍事盟國,美國捲入中日軍事危機的可能性增加。2014年下半年以來,中日關係有所緩和但尚未完全恢復正常狀態。儘管中日美三方都不希望發生軍事衝突,但大國危機一旦失控風險將十分巨大,必須對之始終保持高度警惕。

中美海上摩擦與南海危機

多年來,美對華近岸軍事偵察一直是兩國的主要摩擦點。2001年中美在南海發生撞機事件,曾引發一場嚴重危機。近年來,雙方的海上摩擦又幾次出現險情。一般講,海上意外事件引發的危機屬於准危機,通常不會導致軍事衝突,但若出現嚴重誤判、作出錯誤決策,爆發軍事衝突的可能性就不能排除。此外,美國介入南海領土爭端的傾向在發展,如果走向軍事介入,必將引發中美危機。

太空、網絡安全危機

近年來中美在太空、尤其是網絡領域的互疑、摩擦快速上升,孕育着兩國間新型衝突的風險。對於美方提出的“跨域威脅”新概念,中方存在某些不同看法,不贊同其將太空、網絡安全威脅與核威脅、核威懾緊密掛鉤的認知。但中方專家也認為,中美在這兩大國際公域發生危機的風險正在積聚,值得雙方予以高度關注。

此外,中美在世界上還面臨著其他諸多軍事安全危機,如當前的烏克蘭危機、中東與北非地區頻繁發生的地緣政治危機、恐怖主義危機等。但這些危機基本上都不存在把兩國捲入軍事衝突的可能性,有些危機還會增加中美雙方的安全合作。

綜上所述,可以得出兩個基本判斷。一是當前可能引發中美危機的第三方因素多於雙方直接因素;二是兩國面臨的潛在危機多於現實危機。

長期以來,中美兩國在危機博弈中已經積累了一些重要的經驗教訓。其中,保持戰略克制、努力維護兩國關係大局、建立必要的溝通渠道、相互發出明確的信號和正確理解對方的信號、避免承諾陷阱、慎用軍事手段等,是寶貴的經驗。缺乏對對方決策機制的充分了解、雙邊危機管理機制建設滯後、疏於危機防範、危機爆發初期溝通不暢、受媒體輿論的干擾等,則是突出的教訓。

在當前與未來,為加強中美危機管理,兩國應從多方面作出新的努力。

首先,兩國領導層應培育與發展共同進行危機管理的意識,切實將危機管理作為維護中美關係大局的戰略措施。如果兩國領導人都決心避免衝突與對抗,都願意遵守危機管理的基本原則,中美雙方就可能克服利益分歧帶來的重重障礙,使旨在避免軍事衝突與戰爭的危機管理取得成功。

其次,危機管理對話應成為兩國外交、防務對話的一項重要內容,如果中美得以開展戰略穩定對話,危機穩定亦應作為議題之一。在對話中,現實危機、潛在危機及可能由第三方因素引發的危機都應得到高度重視,危機防範與危機管控應被置於同等重要的地位。對於某些十分敏感的涉及第三方的重大危機,雙方可預先商定開展緊急磋商的前提條件,一旦達到條件,磋商即可馬上啟動。

再次,兩國須進一步加強與完善危機管理聯絡機制。實踐已表明,進行危機管理的特殊聯絡機制是日常聯絡機制所無法替代的。對於雙方業已建立的元首及國防部熱線,應明確賦予危機管理功能並配以便捷、可靠的使用程序。作為下一步,中美還應考慮建立兩國海空軍及有關戰區之間的熱線。危機管理溝通機制要定期演練,以確保在緊急關頭髮揮作用。

第四,兩國還應建立一個危機管理聯合工作小組。其主要職責包括:日常情報、信息交流;就危機管理預案開展磋商;遇突發事件時於第一時間進行接觸並向決策層提出對策建議等。聯合工作小組最好建立在中方的國安委與美方的國安會之間,如暫時難以做到,也可採取2+2的方式先建立在兩國的外交與國防部門之間。

第五,中美雙方要認真落實2014年底兩國簽署的建立重大軍事行動相互通報信任措施諒解備忘錄和海空相遇安全行為準則諒解備忘錄,並爭取使之逐步發展為正式協議。兩國還應着手研究制訂核(如簽訂中美互不首先使用核武器協議)、太空、網絡、反導及常規戰略武器等領域的信任措施與行為準則。孰先孰後,可由易到難、由急到緩地向前推進。這些信任措施的建立,對於防範與規避危機,對於減少誤判及降低意外事故風險,將具有重大意義。

第六,兩國應繼續發揮和擴大雙方智庫的作用,加強危機管理研究。一項重要努力應是推動雙方智庫開展一點五軌與二軌對話,進行危機場景討論和模擬推演,探索危機管理措施與預案。危機管理中的某些敏感話題,亦可先在這些對話中進行探討。

總之,在新形勢下,危機管理不僅應是中美兩國有效管控分歧、守住“不衝突、不對抗”底線的重要保障,而且應是雙方增加互信、加強國際合作、爭取互利共贏的重要手段。在構建中美新型大國關係的曲折過程中,兩國政府部門、戰略研究界應對之予以更多重視。