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  • 田飛龍 北京航空航天大學副教授

美國涉港法案是非法長臂管轄

2019-10-18
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2019年9月8日,示威者遊行呼籲美國國會在中國香港通過《香港人權與民主法》。圖片來源:路透社

2019年9月25日,美國參眾兩院外交委員會通過了《香港人權與民主法案》,對香港事務進行更為直接、具體及深入的干預。以目前的中美關係惡化情勢、貿易談判僵局以及香港牌的獨特政治效用來看,該法案預期會最終通過。特朗普行政當局對法案執行有較大的政策裁量權,這就為中美政治博弈及利益協調留下了一定空間。

該法案既是美國戰略鷹派的傑作,也是香港反對派極力遊說的產物。與此同時,美國也在極力推動“台北法案”,以全力維護台灣的“邦交國秩序”,確保台灣具有最低限度的國際地位與影響力。美國傾盡國家立法資源和全球性戰略資源而支持香港反對派及台獨勢力,是一種典型的對他國國內事務的長臂管轄。這一干預對中國國家主權利益以及國際法原則構成了直接損害。

香港法案的主要內容本屬美國外交政策範疇,但卻被制定成國會法律,這是其“政策法律化”的治理習慣使然。從法案歸屬的部門法體系及制度功能來看,香港法案是對1992年《香港政策法》的修訂和升級。《香港政策法》制定於中國改革轉型的特殊時間點,基本背景包括:其一,美國因應《中英聯合聲明》及香港回歸帶來的香港地位與港美關係變化,從法律技術而言有確認和調整新的港美經貿關係的立法需要,美國同期也制定了《澳門政策法》;其二,1989事件後香港民主派對美加強遊說以及美國鷹派對華制裁力量的推動,造成《香港政策法》越過單純的經貿議題而觸及對所謂香港人權與民主的保障問題。2019年的香港法案則屬於1992年法案中對香港人權與民主保障條款的細化與系統化,因應回歸22年來尤其是十八大以來中央“積極治港”帶來的香港治權結構及對外關係上的若干變化。

美國將香港經貿地位與香港自治地位(主要是人權與民主狀況)掛鉤,將香港嚴格識別為區別於內地的單獨關稅區、司法管轄區甚至政治實體。美國的香港政策法及最新法案將香港的經貿獨立性混同於政治獨立性,對香港人權與民主事務進行超常規干預,嚴重違反了“一國兩制”與基本法秩序。法案條款主要進行了如下方面的規制:其一,對香港憲制基礎及香港人權與民主的認知與保障;其二,對香港自治地位與經貿地位的年度評估;其三,對香港抗爭人士的優待與保護;其四,對侵害香港人自由權利的執法者的制裁;其五,對香港遵守美國出口管制情況的調查與制裁;其六,對美國在港公民與利益的保護。從國際法理而言,這些保護類別通常都應當在中國憲法和基本法下進行,但美國直接繞開中國法律而訴諸自身國內法進行保護及採取相應制裁措施,是對中國司法主權與香港高度自治地位的法律侵害與挑戰。美國要求中國政府尊重香港高度自治地位,自身卻直接通過國內法侵害香港自治地位,其行為邏輯存在法理上的嚴重混亂和錯位。

法案的諸多細節存在法理錯誤甚至事實錯誤,這表明美國國會立法倉促成形,政治挂帥,未能審慎調查和確認有關法律背景及事實,因而即便法案通過,美國行政當局對於操作性不強及政治性過於凸顯的這部法案,至少是其中部分條款,顯然也是難以執行的。美國既往的政策性、干預性立法也存在相當比例的“啞巴法律”情形,即法律生效,但法律難以執行。不過,鑒於美國當前對華遏制戰略的全面性和深刻性,這部法案的部分條款顯然會被選擇性執行及人為放大,甚至可能遭到濫用。

法案細節的錯誤包括但不限於:其一,對香港普選時間表的設定完全不具有可操作性,如法案規定香港應不遲於2020年實現雙普選,這是完全不符合基本法特別是“八三一決定”相關法律規定的輕率言論,如果不是蓄謀已久(比如2015年政改失敗後即準備此法案),就是法盲本質;其二,對香港抗爭者權利提供無保留的支持,而對香港執法者要求過嚴,嚴重不公,變相支持香港暴亂持續進行;其三,對香港執法者的制裁威脅嚴重損害香港法治和民主程序,嚴重損害香港高度自治權力,嚴重破壞基本法秩序,為本土分離及港獨勢力的大發展提供超強政治支持,是極端不負責任的“顏色革命”行為;其四,法案對香港經貿地位的威脅是對美國在港利益的誤判和忽視,未能充分評估香港平台對美國商業利益的巨大價值及中國以“一國兩制”框架維繫這一平台的多方共贏本質;其五,法案對大灣區技術創新中的香港角色估計過高,對中國的技術冷戰思維太過凸顯;其六,法案對香港憲制基礎存在法理認知錯誤,將“聯合聲明”與“基本法”並列,抬高“聯合聲明”的憲制地位,這是對中國憲法與基本法共同作為香港憲制基礎的規範性扭曲,可能進一步誘導香港示威者進行極限化的分離抗爭及去國家化。

總之,美國涉港新法案是其長臂管轄和干預主義立法的再次展現,對“一國兩制”與基本法秩序構成直接危害,向暴力示威者提供極限保護和鼓動,對本次運動的止暴制亂與恢復法治構成直接的阻撓與對沖。該法案也將為中美新一輪貿易談判及中美關係的宏觀風險控制製造難題與障礙,是美國外交政策與國際政治行為缺乏自信和責任感的體現。