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  • 李成 布魯金斯學會資深研究員
  • 張逸歐 約翰•霍普金斯大學研究生

從少數民族幹部看中國精英選拔制度

2017-04-21
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由於充斥着裙帶關係和派系鬥爭,中國精英政治長期以來一直被看成是變幻不定的遊戲,政治不穩定、不確定的陰影從來未曾遠離。雖然過去30年來,中國領導層一直努力將制度規範納入其精英選拔過程,但人們始終擔心這個新生制度性機制的有效性和持久性。不過,中國政治的觀察家們是不是過於吹毛求疵,忽視了精英招募中重要的制度性進步了呢?已經宣布的相關條例,究竟在多大程度上得到了切實執行?在這一過程當中,制度限制和政治障礙到底是什麼?

對少數民族幹部的選拔是很好的研究案例,它有益地揭示了這個問題。中國是一個以漢族為主體的多民族國家,中國共產黨早就意識到,把少數民族幹部納入黨和國家精英,即可以用來作宣傳,也可以讓少數民族群體覺得這個體制能給他們提供進階機會。1949年中華人民共和國成立以來,幾代中共領導人一直都在努力招募培養少數民族幹部。雖然多年來下發了多個關於選拔少數民族幹部的指導方針和指示,但直到1984年全國人大通過《中華人民共和國民族區域自治法》,這套體系才正式制度化。

自治法規定,所有少數民族自治區地方政府(從鄉鎮級到省級)的最高職務都應該由具有區內主要少數民族背景的領導幹部擔任。地方政府負責人僅次於黨委書記,擁有重要的決策權和區內事務管理權。中國有155個少數民族自治地方,其中包括5個省級區,30個州,120個縣。據中國政府的資料,目前這些地方的政府負責人均不是漢族。實際上,自治法實施以來,這一特殊的制度規定在省一級從未破例。而且,在2002年對自治法的修正中,對中國政治制度當中的民族區域自治制度的定義從“重要”改成了“基本”,突顯了少數民族幹部選拔過程的穩步制度化。

在中國政治高層,挑選少數民族領導人更多靠的是非正式標準,而不是顯性規則。在1987年十三大以來組成的六屆中共中央委員會當中,儘管沒有明文規定少數民族在這個最高領導層的應佔比例,但少數民族委員始終佔10-11%(包括正式委員和候補委員)。而且這一比例幾乎比前五屆高出近一倍,這說明,中共更加重視要在重要機構內保持少數民族穩定的代表性。不過,中央委員會的絕大多數少數民族成員都只是候補委員。例如,第十八屆中央委員會中,少數民族正式委員只有10人(佔4.9%),過去30年里,只有一位少數民族(回族)領導人回良玉是政治局委員。

在國務院,國家民族事務委員會主任一直由少數民族幹部擔任。通常,還會有至少一位少數民族領導出任國務委員或副總理,如司馬義•艾買提1993年至2003年任國務委員,回良玉2003年至2013年任副總理,戴秉國2008年至2013年任國務委員,楊晶2013年至今任國務委員。

當然,中共領導層並沒有讓少數民族人士參與它的國家事務最終決策。少數民族領導人從未進入過中國事實上的權力核心——政治局常務委員會。在五個少數民族自治區,區委書記這個最高職位30年來一直由漢人擔任。在不是由少數民族自治的省里,少數民族幹部做黨委書記也不多見,最近30年來僅有的三個例外是前江蘇省委書記回良玉、前貴州省委書記石宗源和現任吉林省委書記巴音朝魯。

分析人士通常借人際關係、派系身份等因素,來評估一位領導人的晉陞前景。結合傳統做法和對制度規範的理解,我們能夠識別出領導層中的一些後起之秀。現在的中共中央委員會少數民族委員當中,蒙古族幹部楊晶(1955年生)和維吾爾族幹部努爾•白克力(1961年生)由於有大量領導經驗,有可能成為下屆政治局委員的人選。

楊晶現任中共中央書記處書記、國務委員(兼國務院秘書長)。他在黨和政府國家一級機構中同時擔任關鍵的管理職務,這在少數民族領導人中是罕見的。楊晶是內蒙古准格爾旗人,事業起步於他所在自治區的共青團,1993年他任共青團內蒙古自治區委書記。因此,楊晶也被視為團派的上升期領導人。2004年到2008年,楊晶擔任內蒙古自治區政府主席。之後他調到北京,出任國家民族事務委員會主任。由於他的少數民族身份和團派背景,楊晶迅速升到了現在的位置。

與楊晶相仿,巴音朝魯的晉陞也主要通過共青團系統。擔任共青團內蒙古自治區委書記後不久,巴音朝魯於1993年被提拔為共青團中央書記處書記,在後來的幾年當中他與當時主管共青團中央書記處的李克強一起工作。2001年,巴音朝魯調到浙江,比習近平到浙江早了一年。在浙江,他任副省長(2001-2003年)、浙江省委常委、寧波市委書記(2003-2010年)。之後他又調到吉林擔任多個領導任務,並於2014年正式出任吉林省委書記。巴音朝魯目前是唯一任省委書記的少數民族幹部。作為一個有大量地方經驗、與習近平和李克強有密切工作關係的少數民族幹部,巴音朝魯顯然很有機會繼續晉陞。

努爾•白克力現任國家能源局長和國家發改委副主任,是部級幹部中為數不多的年輕幹部(1960年以後出生)之一。努爾•白克力出生在新疆博樂,維吾爾族,他的主要工作經歷是在家鄉自治區,先是在新疆大學黨委,後成為烏魯木齊市市長(1998-2000年)。2008年,47歲的努爾•白克力出任新疆維吾爾自治區主席。任新疆第二把手六年之後,努爾•白克力調任現在的中央級職務。他的任命值得注意,因為這是第一次由一位少數民族幹部來領導國家至關重要的經濟機構。

對少數民族領導人任用模式的簡單回顧,清楚地說明了制度規範對少數民族精英選拔的作用。這些制度規範為各級管理層當中少數民族幹部代表性的穩定提供了一個框架。上面討論到的三位少數民族幹部後起之秀,他們在所在自治區建立事業時,都得益於這種制度安排。但他們的情況也證明,人際關係和派系政治仍然發揮着重要作用,特別是晉陞頂層領導崗位的時候。

即將召開的十九大將進一步揭示,制度化會在多大程度上增加少數民族在中國精英政治中的代表性。從觀察中國領導層政治的這一特點,我們開始對重要途徑有所感知,透過這種途徑,大量的制度規範在塑造着中國的精英招募。這些進展無疑將更廣泛地影響中國的政治,因此,它們會繼續是我們關注與分析的重點。