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迎來50周年的東盟不會發生巨變

2017-08-24
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東南亞國家聯盟(ASEAN)會議幾乎一直會讓人產生提及南海爭端的期待,以至於衡量一屆會議成功與否的標準被簡化為最終官方聲明就南海問題的措辭是否足夠強硬。但是考慮到東盟年度會議涵蓋議題的廣度和深度,這種簡化既令人遺憾又有失公允。

在東盟迎來歷史性的50周年紀念之際,菲律賓成為輪值主席國,主持今年的東盟會議,批評者攻擊菲律賓領導層未能帶領東盟10國就南海問題出台措辭強硬的聲明,尤其是其傳統的東盟外長會議共同聲明(AFMMJC)。但是,如果回顧一下從2011年(這一年菲律賓和中國之間爆發了禮樂灘事件)至2017年東盟外長會議共同聲明就南海問題相關措辭的演變,我們不難發現,這一議題的重要性以及官方聲明對南海問題的表述都沒有發生重大變化。

南海問題依然是東盟與中國關係間的一個關鍵變量,但並非決定性因素。關於當前事態能否持續下去,目前仍未有定論。目前來看,擴大並深化經濟紐帶似乎正在弱化領土和海洋爭端的相關性,尤其當雙方不斷努力進行爭端管控和信心建立時。

共同聲明為東盟提供了一個平台來闡明共同立場或共識,如果各方達成共識的話,或者共同聲明至少可以反映日漸突出的關切點。共識與(一些成員國的)關切點之間的區別在措辭上表現得非常明顯。例如,在2017年的共同聲明中,東盟外長稱:“我們就南海相關問題展開了廣泛探討,注意到一些外長對該區域的造島活動表示出關切。”這顯示出,對南海造島活動的擔憂不是所有外長的關切,可見即便是主權聲索國,其能力也有限(應當注意到,南海主權聲索國之一的馬來西亞是2015年東盟會議的輪值主席國)。

(一些外長表達的關切)這一重點在2015年和2016年的共同聲明中也有體現。雖然如此,但其他外長允許這種關切在最終聲明中被正式表述這一事實顯示出東盟各國在南海問題上的聯繫(被動或主動),雖然不與南海接壤的部分成員國與爭端並沒有直接關係。雖然東盟的本質和特點可能不會發生迅速轉變,但隨着情況變化,這種聯繫未嘗不能進化為東盟成員間的一致性。

2017年共同聲明中的“注意到關切”這句話與前些年相比被認為是相對溫和的表述,2011年的共同聲明是“對近期事件表達了嚴重關切”,2014年共同聲明是“(我們)依然對近期發展表示嚴重關切”,2015年和2016年共同聲明中是完全相同的“對近期和當下的發展依然保持嚴重關切”。無疑,“嚴重關切”要比“注意到關切”強硬,但為彌補後者不足而插入的“我們就南海相關問題展開了廣泛探討”等語句可能也無法取得預期效果。順便說一句,這句插入語取自2015年的共同聲明,與2011年的“我們進行了深度探討”異曲同工,都要比2013年的“我們對情況進行了探討”來得強硬。

然而,除了相對軟弱的“注意到關切”這種語句,2017年的共同聲明保留了前幾年聲明中的所有其他要素。它將南海地區的造島活動描述為“侵蝕了信任和信心,加劇了緊張局勢,可能破壞地區和平、安全和穩定”,該語句也出現在2015年和2016年的共同聲明中。有趣的是,內陸國家老撾——該國的貿易、投資和援助高度依賴中國——主持了去年的東盟會議。這次會議繼承了其前任(2015年)主席國馬來西亞對南海問題的表述,這顯示出東盟主席國都會盡全力去平衡國家利益和自身對聯盟的承諾,這與很多普遍的誤解相反。

2016年的共同聲明還強調了“非軍事化”,這明顯指向近期一些聲索國尤其是中國在佔領地物上修建或設置軍事設施的行為。這一措辭在今年的共同聲明中被再次提及。對造島活動的表述首次出現在2015年,並在隨後兩年的共同聲明中被保留。這在某種程度上呼應了中國始於2014年並一直延續到2016年的大規模造島活動。此外,“重申維護和平與穩定的重要性”,“保持克制”,“根據包括聯合國海洋法公約等公認的國際法原則和平解決爭端”都在2011年至2017年的共同聲明中反覆出現(除了2012年,這一年未能出台共同聲明)。“維護航行和飛行自由”的重要性也於2011年被提及,並在2014年至2017年被反覆引用。

雖然如此,東盟外長會議共同聲明對南海問題表述的演變過程是一個饒有興味的混合體,即強硬的口頭立場和後來的撤回前言。例如,“避免會令事態複雜或升級的行動”沒出現在2011年和2013年的共同聲明中,但在2014年重新出現,並在隨後的共同聲明中被反覆提及。但是,避免“訴諸威脅使用武力或使用武力”出現在2013年和2015年,但在2016年和2017年被刪除。2014年的共同聲明提到了將“友好對話、協商和談判”作為解決爭端的和平方式之一,但這一表述在隨後的共同聲明中消失不見,而法律手段(如包括聯合國海洋法公約等公認的國際法原則)帶來的明顯利益開始佔據優先地位。

話雖如此,共同聲明中還是存在一些顯著的一以貫之的表述:2011年至2017年的共同聲明(除了未發表共同聲明的2012年外)似乎都承認東盟與中國進行接觸以解決南海爭端的重要性,尤其是通過諸如《南海各方行為宣言》(DOC)和“南海行為準則”(COC)等機制解決爭端。2011年的共同聲明“重申了行為宣言(DOC)的重要性和持續的相關性”,“強調了在東盟和中國之間開展持續的建設性對話的重要性”,並“期待就行為準則(COC)展開深入探討”。

隨後的共同聲明着重強調了“全面、有效執行行為宣言(DOC)”的重要性,這或許是指一些聲索國對2002年行為宣言選擇性執行的做法。檢視過的所有共同聲明都重申了儘快達成並落實行為準則(COC)的重要性,而2015年的共同聲明加入了“有效的”這一形容詞,該形容詞在2016年和2017年的共同聲明中得到保留。這體現出東盟不僅想要就原則或紙面協議儘快達成一致的願望,還體現出其希望儘早達成能被所有相關方切實遵守和執行的協議。

然而,2017年的共同聲明中並未出現“儘早達成”行為準則(COC)的表述,取而代之的是“一個被各方認可的時間表”,這意味着東盟推動達成備受期待的行為準則的努力開始減速。更長時間的談判是否會達成更有效的準則還有待觀察,但批評者認為,東盟推動行為準則步伐減緩是今年東道國工作的一個重大缺陷。

總而言之,南海問題依然是東盟和中國關係中的一個重要議題。除了柬埔寨擔任輪值主席國的2012年之外,東盟就南海問題的大部分關鍵表述都在共同聲明中得到了體現和延續,無論當年的輪值主席國是否為主權聲索國,也無論該國與中國的關係或遠或近,正如2016年的輪值主席國老撾和今年的輪值主席國菲律賓所表現出來的那樣(考慮到中菲關係的回暖)。

但這並不一定就證明了輪值主席國擁有抵抗來自國內外多方壓力的能力,相反這更多地顯示出成員國日益將東盟置於中心地位的意願,以及推動地區共同利益而非僅僅維護狹隘、赤裸裸的本國利益的意願。在大國競爭和一些成員國與大國存在利益紛爭的語境中,這種意願格外明顯。同樣,雖然一些人批評菲律賓未能在2017年的主席聲明和東盟外長會議共同聲明中提及南海仲裁案,但這或許意味着菲律賓意圖避免將雙邊關係事務轉化為牽連東盟和其關鍵對話夥伴的地區議題,尤其是在東盟還未就南海問題達成一個堅實的共同立場時。這種決策將如何影響國際法和地區地緣政治,我們拭目以待。