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【熱點話題】:美國大選 中美關係 全球治理 氣候變化 脫鉤
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  • 顧賓 清華中國論壇特約專家,北京外國語大學法學院副教授

中國式多邊主義:基於美式,超越美式

2023-10-12
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在第78屆聯合國大會上,各方呼籲用“真正的多邊主義精神”解決全球問題。而在諸多全球問題當中,“落實2030年議程及其可持續發展目標”是優先事項,這也成為本屆聯大一般性辯論主題。用多邊主義解決發展問題,體現“全球南方”崛起的歷史潮流,符合中國式多邊主義的核心主張。

為什麼倡導中國式多邊主義?

中國共產黨的二十大報告提出“踐行共商共建共享的全球治理觀,堅持真正的多邊主義”。中國式多邊主義體現中國參與全球治理變革的思路,即增強新興市場國家和發展中國家的代表性和發言權。一些人因此質疑中國式多邊主義是要“另起爐灶”,是要顛覆現有國際秩序,顯然,這是對中國式多邊主義的歪曲。中國式多邊主義與美式多邊主義的關係是“基於美式,超越美式”。

所謂“基於美式”,是指首先要承認美式多邊主義的歷史貢獻。多邊主義實踐緣起於歐洲,集大成者是美國。早在19世紀,多邊主義在歐洲已有零星實踐,如1815年組建四國同盟(Concert of Europe)、1883年締結《保護工業產權巴黎公約》、1865年成立國際電信聯盟(ITU)。第一次世界大戰後,美國威爾遜總統倡議建立國際聯盟;第二次世界大戰後期,美國主導成立聯合國、布雷頓森林體系和關稅與貿易總協定(GATT)。此後幾十年,各專業領域的多邊機構如雨後春筍般產生,多邊主義實踐蓬勃發展。總體來看,美式多邊主義自1944年以來長期主導國際經濟合作,客觀上推動了經濟全球化和貿易投資自由化,保障了二戰後長期的和平與發展。

之所以“超越美式”,是因為在多邊主義的長期實踐中,美國逐漸背離“初心”。一方面,美國濫用霸權,已經走到了多邊主義的對立面,特朗普和拜登政府在行事風格上雖有不同,但本質都是把“美國優先”凌駕於多邊主義之上。另一方面,新興市場和發展中國家的利益訴求得不到有效反映,隨着經濟力量增長,它們對美式多邊主義的不滿日益增多。“無代表權的納稅”(taxation without representation)是引發18世紀美國獨立戰爭的重要原因。而現今國際社會廣泛存在一種類似的不公平現象,可以稱為“無代表權的貢獻”(contribution without representation)。但是,新興市場和發展中國家只是尋求對現行多邊主義的變革(evolution),而非革命(revolution)。

中國式多邊主義的實踐路徑是什麼?

在全球治理改革背景下,中國式多邊主義應運而生。2008年全球金融危機後,在“人類命運共同體”理念指引下,中國式多邊主義呈現“兩條腿走路”的思路。一是推動國際貨幣基金組織、世界銀行、世貿組織等傳統機制的改革。這些改革取得了一些成效,但由於美國阻撓和拖延,改革進展緩慢。例如,在世界銀行,按照改革後的新股份公式,中國應持有12%的份額,但實際只有6%,落後於美國和日本,排在第三位,改革成效遠未獲得體現。二是在中國倡議引領下提出新的多邊主義機制,特別是2013年起發起“一帶一路”倡議、亞洲基礎設施投資銀行(亞投行,AIIB)、金磚國家新開發銀行(NDB)和多邊開發融資合作中心(多邊中心,MCDF)。近三年來又提出全球發展倡議(2021年)、全球安全倡議(2022年)、全球文明倡議(2023年)。隨着世界各國積極響應,這些倡議正在走向多邊化。

亞投行是中國式多邊主義的最佳實踐案例之一。這是因為,亞投行是一個實體組織,擁有完備的法律體系、一流的治理結構和業務標準,享有最高信用評級,兼容南南合作和南北合作。亞投行源於亞洲,經過八年發展,快速成長為全球性多邊開發銀行。亞投行具有“五個全球”的特點:全球成員,全球投資,全球融資,全球採購,以及全球招聘。亞投行是一個基於資本的政府間國際組織,法定股本為1000億美元,其106個成員股東以主權國家為主。亞投行主要投資發展中國家的基礎設施項目,已投資項目超過200個,金額達400億美元;按照1:3的撬動比例,亞投行投資可撬動的各類社會資本超過1000億美元。亞投行投資的基礎設施既包括鐵路、公路、機場、油氣管道等傳統基礎設施,也包括數字基礎設施(衛星、寬帶)和社會基礎設施(公共衛生)。

亞投行與“一帶一路”之間是什麼關係?

一段時間以來,“一帶一路”被污衊為採用低標準,諸如破壞環境、侵犯人權、製造債務陷阱、搞新殖民主義,等等。亞投行能否參與“一帶一路”成為一個諱莫如深的話題。一些人認為,參與“一帶一路”會影響亞投行聲譽,並企圖推動亞投行和“一帶一路”脫鉤。在法律上,反對者認為,既然亞投行法律沒有明確授權支持“一帶一路”,亞投行就不應參與“一帶一路”。而支持者認為,“一帶一路”建設符合《亞投行協定》第1.1條目條款規定的“改善基礎設施互聯互通”,而且支持“一帶一路”建設與相關規則的具體條款不抵觸,亞投行應當參與“一帶一路”建設。事實上,亞投行迄今投資的200多個項目幾乎都分佈在“一帶一路”沿線國家,基本上是“一帶一路”項目。亞投行與世界銀行等機構簽署了支持“一帶一路”的諒解備忘錄。

我們在判斷一個國際機構有無條約授權時,不以條約明確授權為準,而是只要有利於實現條約目的和宗旨,且不違反條約明文規定即可。此即目的解釋法,或稱暗示授權(implied power)。目的解釋法有利於國際機構以條約目的為指導,靈活適用規則,適應變動中的世界。亞投行借鑒世界銀行的經驗,採取目的導向的條約解釋方法,典範地體現在處理與共建“一帶一路”的關係上。

亞投行不僅參與“一帶一路”,還引領“一帶一路”實現高質量發展。中國進出口銀行項目是一個範例。眾所周知,中國進出口銀行是“一帶一路”資金融通的領先機構,它於2022年制定了新的《環境社會框架》(Environmental and Social Framework),向國際金融機構的通行標準看齊。這次修訂規則得到亞投行和MCDF的鼎力支持,其結果是,《環境社會框架》直接納入了亞投行和世行的諸多高標準。

結語

一些人提出:“大家都搞自己的多邊主義,還怎麼開展多邊合作?”這個問題的實質是認定中國“另起爐灶”了。這恰恰是中國明確反對的。中國式多邊主義旨在“優化現有爐灶”,而不是“另起爐灶”;也即,繼承美式多邊主義“基於規則+倡導高標準”的優點,糾正其“發展中國家代表性不足”的缺點,增加中華優秀傳統文化“共商”元素。