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  • 劉暢 中國國際問題研究院美國研究所助理研究員

「印太經濟框架」談判的動力及可能走向

2022-09-20

9月8日至9日,“印太經濟框架”(IPEF)第一次部長級線下會議在美國洛杉磯召開。會議確定了“印太經濟框架”的四大支柱(貿易、供應鏈、綠色經濟、公平經濟),並分別就每個支柱發表了一份聯合聲明。

除印度外,其他13個參與方都簽署了全部四份聲明。印度認為“尚看不到(加入貿易支柱)能獲得什麼好處”,因此退出了有關貿易支柱的談判,也沒有簽署該支柱的聯合聲明。主導會議的美國貿易代表戴琪和商務部長雷蒙多稱,這次會議是“印太經濟框架”的“里程碑”,形成了一個新的模式可以讓世界其他國家“追隨”。會議期間,部分國家還舉行了雙邊會談,表示願意在“印太經濟框架”下深化經貿合作。

會議形成的四份聯合聲明比較籠統和原則性,沒有超過外界的預估,更沒有回答一個美方早就應當作答的問題,即美國要用什麼方式來籠絡人心,以維持推進談判的動力。按照美方的表態,“印太經濟框架”後續談判會“很快”開展,時間壓力較大。一般認為,美方可能會要求其他參與方在明年美國主辦亞太經合組織(APEC)峰會之前,即2023年的11月份之前,完成談判及國內批准手續。次優的選項則是在拜登政府第一個任期結束以前完成各項工作。但多邊經貿談判非常耗時,比如《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)談了10年28輪才最終完成,各國的國內批准流程也走了一年多。美方如果要求很短時間內就完成“印太經濟框架”談判,難度很大。

此外,“印太經濟框架”還存在一些結構性和戰略性的難題,諸如印度對談判框架的否認、東盟國家的實用主義原則和“走一步看一步”策略、美國國內強大的“貿易懷疑論”勢力、最終文本法律地位不對等等問題。美方要克服上述困難,解決諸種看起來幾乎無解的難題,必須要拿出很誘人的條件,才能順利推進有關談判。事實上,大部分參與方也毫不避諱這個問題,公開表示要觀察美方究竟能“從葫蘆里拿出什麼好東西”來。

目前看,美方為推動後續談判拿出真金白銀的可能性很低,故很可能會靠進一步挑起和中國的經貿衝突,來推動乃至逼迫其他參與方與美方合作。美國對亞太區域經貿合作和經濟一體化的吝嗇與其對烏克蘭軍援的“慷慨”形成鮮明對比,美方並不熱衷於投資亞太區域和平穩定及安寧繁榮,前後兩次對東盟國家2.52億的投入似乎已是美國勉力為之了。在這一背景下,美國從正面給參與方提供的“實惠”(是很多東南亞國家所期待的)應是極為有限。對美國而言,成本更低、見效更快、“殺傷力”更大的,是加劇中美經貿摩擦的烈度和緊張程度,擴建“小院”、築高“高牆”,將中美競爭壓力傳導給“印太經濟框架”參與方,“督促”各方表明立場乃至“選邊站隊”。

在四份聯合聲明中,供應鏈支柱的聲明完成度最高,可操作性最強,實現的路徑也比較清晰,可能成為美方優先加以利用的領域。從聲明中可看出美方在供應鏈方面設定的路線圖和操作步驟,如先識別關鍵的供應鏈及可能被中斷供應的關鍵商品,然後根據識別結果建立相應的預防、應對機制。整體思路實是拜登政府在國內有關政策的復刻版,即先進行供應鏈審查,根據審查結果在各關鍵領域逐項推進。近期美方制定針對中國的《芯片與科學法案》及啟動國家生物技術和生物製造倡議,就是這一進程最新的結果。美方很有可能通過加力對中國的“規鎖”,再用“印太經濟框架”中的有關支柱向其他參與方擴散壓力,從而維持“印太經濟框架”後續談判的動力。

當然,美方的算計是雙重的,一面是“競贏中國”,一面是“收割盟友”,對各參與方形成更大的政治經濟脅迫壓力。近期,日韓抗議美國的芯片和電動汽車政策,因為美方在有關領域與中國“競爭”的舉措,其最終導向的結果是盟友被迫要向美國轉移關鍵產供鏈。可以預見,美國有動機將“印太經濟框架”談判導入這條軌道之中,從盟伴處獲得更多“實惠”,各方圍繞這一問題的博弈恐將決定“印太經濟框架”的最終走向。