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  • 何偉文 中國人民大學重陽金融研究院高級研究員

持久共存所需的規則

2021-11-23
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在概述美國政府對華貿易方針的重要講話中,美國貿易代表戴琪用 “持久共存”作為關鍵詞,強調中美雙邊關係的重要性。這與唐納德·特朗普的新冷戰主張形成鮮明對比。

她說:“我們之間的關係並不只是影響我們兩個國家;它影響到整個世界和數十億的勞動者。”因此,兩國應該共存並長期發展。這當然是個積極的想法。

為了實現這一想法,戴琪呼籲進行公平和有管理的競爭。與她的前任羅伯特·萊特希澤相比,這一觀點肯定釋放出更積極的信號,將為儘早啟動中美貿易對話創造新機會。

然而,戴琪的講話,是首先將中國置於違規者的位置,為她隨後提出的各種做法尋找理由。她說,中國是“以國家為中心的經濟體制”,“缺乏對全球貿易準則的遵守”,而這“削弱了”美國人和世界各地人民的繁榮。

事實勝於雄辯

戴琪稱,上世紀70年代後期到80年代中期的10年間,美國對華出口增長14倍。然後她斷言,中國加入WTO後一直表現得“缺乏對全球貿易準則的遵守”。

但她提供的貿易增長數據並不準確。中國海關的數據顯示,1979年,也就是中美建交當年,美國對華出口額是18.6億美元。2001年,中國加入WTO時,增至262.1億美元,增長14倍。因此,14倍的增長發生在中國入世前的22年里,而不是截止到80年代中期。

中國入世後,美國對華出口增速遠遠超過其全球出口和對華進口。美國商務部的數據顯示,中國入世後的18年間,美國的全球出口從2002年的6931億美元增加到2020年的1.42萬億美元,增長105.6%。然而在此期間,美對華出口從221.3億美元激增到1244.9億美元,增長462.5% ,是其全球出口增速的四倍多。

如果中國不遵守全球規範,為何美國對華出口增速遠遠超過對其他據說遵守全球規範的國家的出口增速?其實,在同一時期,美國的全球進口額增長101.1%,而中國的全球進口增長247.3%。美國全球出口和進口的增速相當,而其對華出口增速是對華進口的兩倍。我們如何解釋美國的對華出口遠遠超過對華進口,而中國卻“削弱了美國人和世界各地其他人民的繁榮”呢?

美國鋼鐵業面臨的問題源於自身產業結構調整緩慢,並非中國的原因。2002年,本人在中國駐紐約領事館工作。當時小布殊總統宣布由於鋼鐵進口量不斷增加,決定徵收鋼鐵進口附加費。但這和中國沒有太多關係,中國當時佔美國鋼鐵進口的比重不到3%,基本可忽略不計。

這種模式一直持續到今天。2018年,特朗普在全球範圍內加征鋼鋁產品關稅,主要目標是加拿大、巴西、土耳其、俄羅斯、德國、日本和韓國。中國約佔美國鋼鐵進口的2.5%。2021年上半年,中國在美國鋼鐵進口中的比重幾乎沒有變化,為2.4%。

中國也沒有在全球範圍內傾銷鋼鐵。21世紀初,中國的鋼鐵出口迅猛增長,的確引發了其他國家的抱怨。但此後,隨着中國採取強有力的控制措施,情況已經發生根本變化。2020年,中國鋼材出口5140萬噸,進口3790萬噸,凈出口1350萬噸。相比之下,日本和韓國的鋼材凈出口量分別是2980萬噸和1610萬噸。

2017年,隨着美國大幅加征關稅,中國的對美太陽能電池板出口下降90%。此後,在美國市場上幾乎沒有影響力。

WTO爭端解決機制的記錄顯示,美國才是頭號違規國家。截至2021年10月7日,在提交給爭端解決機制的606起案件中,美國是159起案件的被告,超過總數的1/4,超過歐盟(89起)和中國(47起)的總和。中國的合規情況是由WTO總理事會,而不是由美國等個別成員來裁定。而且,中國的貿易政策已經通過了總理事會的所有七次中期評審。在其發起的針對中國的訴訟中,美國也並沒有全部獲勝。2019年7月16日,爭端解決機制裁定,美國針對中國太陽能電池和風力發電塔的11起反補貼措施違反WTO規則。同年11月11日,WTO授權中國對美國徵收36億美元的報復性關稅,這也是WTO近年來開出的最高罰單。

必需遵守WTO規則

美國貿易代表戴琪講話的核心內容,是中國“以政府為中心”的經濟體制,特別是中國的產業政策。中國的芯片發展戰略和財政支持也是被關注的重點。讓人感到諷刺的是,美國和歐盟都做着同樣的事情。就在幾個月前,美國參議院正忙着推進《美國芯片法案》,以提高該國在微芯片製造、測試和封裝方面的自給率。根據該法案,美國計劃向人工智能、芯片和量子計算領域撥付1100億美元資金,從而成為《無盡前沿法案》(Endless Frontier Act) 投入最大的後續行動。今年9月15日,歐盟委員會向歐洲議會宣布,《歐洲芯片法案》正在醞釀之中,計劃投入1340億歐元來增強歐盟的自給自足能力。所以,為什麼單單指責中國呢?

WTO規則認為,世界上多數主要經濟體普遍實行的產業政策並不違規,但它要求各國對境內的所有商業實體實行非歧視性或者國民待遇。中國國務院促進集成電路產業的最新指導意見明確表示,中國境內的所有企業,無論是私營企業、外國企業還是國有企業,都有資格獲得同樣的措施支持。因此,自給率也包含在華外資企業的份額。

新能源汽車領域可以很好地體現國民待遇原則。最近,中國工信部宣布,在2016-20年期間向新能源汽車製造商提供了補貼,美國汽車製造商特斯拉獲得21億元人民幣(3.25億美元),標準與其他製造商(包括比亞迪、北京汽車、東風汽車等)相同。

國有企業是許多國家都有的一種所有權類型,並非中國特色。國有企業佔中國經濟總量的33%,與法國水平相當,但比瑞典低得多,瑞典國有企業占企業總數的60%。因此,關鍵問題不是所有權,而是國民待遇。

國有企業佔中國出口的比重非常小。今年1至8月,中國全球出口總額為2.1萬億美元,國有企業貢獻1721.6億美元,佔比8.2%;外商投資企業貢獻7213.2億美元,佔比34.4%;私營企業貢獻1.16萬億美元,佔比55.5%;其他所有制企業佔比1.8%。如果中國一直大量補貼出口,最大的受益者應該是私營企業和外國企業,而非國有企業。

基於以上闡述,管理雙邊貿易和競爭時,唯一正確和可行的途徑是依據規則和準則尋求共識。其中重要的一點,是必須只適用WTO規則。無論是中國還是美國,如果其政策違反WTO規則,都不能應用。中美兩國應制定彼此關注的事項清單,然後嚴格按照WTO關於補貼、政府政策和國家安全的相關規則,來確定並討論問題及解決方案。只有這樣,才能找到相互認可且牢固的規則基礎,維持世界上兩個最大經濟體的持久共存。