2021年7月29日，美國眾議院表決通過《2022財政年度國務院、對外行動及相關計劃撥款法》草案。該草案納入了多名共和黨親台議員提出的一項重要涉台修正案，禁止聯邦資金用於“製作、獲取或展示將台灣、金門、馬祖、澎湖、烏坵、綠島或蘭嶼島描繪為中華人民共和國領土一部分的任何地圖”。換句話說，這項有待參議院表決的議案試圖以美國國內立法的形式，將台灣地區從中國地圖上“剝離”出來，公然製造“一中一台”或“兩個中國”，為“台獨”張目。該議案只是新一屆國會議員1月3日宣誓就職後發起的數十項親台反華立法提案之一，且國會在相關涉台條款中更傾向使用“必須”（shall）等對行政當局有約束力的詞彙。上述動向表明，在美國實現執政黨輪替後，國會仍試圖延續特朗普時期主導涉台政策的決策模式，這無疑將增加拜登政府回調涉台政策的難度，為中美關係重回正軌設置巨大障礙。

拜登執政以來國會主導涉台政策的特點與趨勢

民主黨籍總統拜登2021年1月20日宣誓入主白宮後，共和黨眾議員約迪·阿靈頓於1月28日率先提出編號H.R.497、旨在敦促世衛組織給予台灣觀察員身份的議案，而後，共和党參議員里克·斯科特2月8日在參議院發起上述議案的姊妹議案（S.296）跟進。宣誓就職不久的第117屆國會（2021—2022年）密集出招，以咄咄逼人的姿態發起大量涉台立法提案。這些提案主要呈現出以下特點和趨勢：

一是投入比往屆國會更多的精力干涉台灣問題，試圖繼續主導美國政府涉台政策走向。據筆者統計，截至8月16日，國會參眾兩院立法者在過去七個多月已密集發起40多項涉台立法，遠超歷史上多數單屆國會（一屆國會為期2年）涉台提案的總數。過去40多年來，僅有四屆國會涉台立法提案超過40項，即第116屆國會（2019—2020年）的53項、第106屆國會（1999—2000年）的48項、第96屆國會（1979—1980年）的46項和第105屆國會（1997—1998年）的44項。在拜登執政後的半年多提出相當於以往國會兩年內的涉台提案數，足見本屆國會主導涉台政策的野心。

二是議案數量多而決議案偏少，顯示出國會試圖塑造涉台政策走向的強烈意圖。國會立法提案主要有四種形式，即提出議案（bill）、聯合決議案（joint resolution）、共同決議案（concurrent resolution）和簡單決議案（resolution）。其中，簡單決議案和共同決議案分別僅需提案的本院和兩院表決通過即可，不需提交總統簽署也不對行政當局構成法律約束。議案和聯合決議案則不同，兩者都需兩院表決，隨後將兩院達成一致意見的草案版本呈交總統簽署，最後形成對行政當局具有法律效力的公法（public law）。一般而言，國會往往傾向於發起不具有法律約束力的決議案，以表達立法者的政策立場與意見。然而，本屆國會已發起30多項議案，而簡單決議案和共同決議案總數不及10項。一旦這些議案完成制訂，它們將猶如1979年通過的《與台灣關係法》，該法對卡特以來的歷任總統及行政當局構成有力的約束，使後者難以調整或改變涉台政策。

三是繼續將專門的對台議案併入綜合議案中，通過“捆綁銷售”的方式提升涉台議案的通過率。里根總統任內把對台軍售條款塞入完成立法的《1987年財政年度國防授權法》，開了將涉台條款併入綜合議案的先河。為提升涉台條款的通過率，國會近年開始將專門針對台灣的議案列入極有可能制訂的綜合議案。如《2020年台灣保證法》正是作為每年必定完成立法的《2021年綜合撥款法》的一部分，於2020年12月底由時任總統特朗普簽署並完成立法的。本屆國會繼續使用這一手法，如不久前眾議院外交事務委員會通過的“確保美國全球領導地位及參與法案”（又稱“老鷹法案”）草案就單列了一項對台議案，即第209節“台灣獎學金項目”（又稱“台灣獎學金法案”）。

四是企圖全面解綁約束美台關係發展的“一個中國”政策，推動美台雙邊關係“正常化”。為了突破既有涉台法律框架下的美台“非官方”關係，進一步推動中美三個聯合公報確立的“一個中國”原則及美方聲稱的“一個中國”政策走向“空心化”，本屆國會發起大量含有極端反華親台涉台條款的議案。例如，6月8日以高票獲參議院表決通過的《2021年美國創新與競爭法案》（原《無盡邊疆法》），明確將台灣視為印太地區的重要“國家”，禁止稱台灣為“當局”而改稱“政府”。在其他議案中，國會也多次重申致力於推動美台關係的“官方化”，猛烈衝撞自尼克松以來歷任總統遵守的“一個中國”政策。

國會立法干涉台灣問題的邏輯與規律

通過梳理上世紀70年代初期以來的涉台提案立法趨勢，結合對中美關係發展態勢、美國行政與立法關係（總統與國會關係）、台灣當局對美國國會遊說趨勢、美國主流智庫涉台政策倡議的分析，可知美國國會以立法手段干涉台灣問題存在較為清晰的邏輯脈絡，遵循着一些基本規律。

一是中美關係整體態勢是影響國會幹涉台灣問題的關鍵原因。當美國外部安全形勢較為嚴峻且對中國存在較高的戰略合作需求時，國會往往較少發起涉台提案，反之亦然。例如，在美蘇爭霸時期的里根執政任內（1981—1989年），國會平均每年發起的涉台提案為歷史最少，僅7.25項，但蘇聯解體之後迅速增至老布殊時期的15.5項，克林頓時期增至19.4項。在美國安全形勢因“911事件”再度惡化時，年均涉台提案降至小布殊時期的14.3項和奧巴馬時期的9.4項。而當特朗普執政中後期對華極力推行戰略競爭甚至對抗政策時，第116屆國會（2019—2020年）發起了史上最多的53項涉台提案，使特朗普執政時期涉台提案年均數再度攀升至18.8項。當前國會以空前活躍的姿態介入涉台政策，根本原因就在於延續了數十年的中美戰略合作關係轉向了戰略競爭甚至對抗。

二是美國行政與立法部門的關係狀態在較大程度上影響國會涉台立法數量的多寡。例如，從里根時期到老布殊時期，共和黨從控制參議院(1981—1986年)到失去兩院多數黨地位(1987—1992年)，與之相伴隨的是涉台提案數從第97屆國會(1981—1982)的8項，持續增長到老布殊後期第102屆國會(1991—1992)的35項。又如，當特朗普所在的共和黨在2018年中期選舉中失去眾議院多數黨位置時，涉台提案相應地大幅增加，從第115屆國會（2017—2018年）的22項劇增至第116屆國會的53項。當前拜登總統所在的民主黨以微弱優勢掌控參眾兩院，享有“一致政府”的有利地位，本應對反對黨發起的涉台提案形成掣肘，但不同以往的是，府院和兩黨就對華強硬達成的高度共識似乎抵消了拜登在國會的作用。文章開頭提及的《2022財政年度國務院、對外行動及相關計劃撥款法》，正是在民主黨占多數席次的眾議院首獲通過的。

三是台灣當局對美遊說為國會發起涉台提案添加了“潤滑劑”。台灣當局長期對美國立法和行政部門進行政治與金錢遊說，與美國聯邦政府維持緊密的關係。筆者統計發現，台灣當局對美遊說金額與美國涉台立法提案數存在較大的相關性。例如， 1993—1996年共出現近20項邀請李登輝訪美和近30項呼籲台灣加入國際組織、對台軍售和加強對台“承諾”的提案。快速增長的涉台提案數與台灣當局對美遊說金額增長幅度一致，且這些議案、法律與台灣當局當時的涉外目標也相同。與此對應，當馬英九當局將對美遊說金額降至歷史新低的1700多萬美元時，美國國會則減弱了對台灣問題的干涉力度。筆者初步考察發現，蔡英文主政以來台灣當局加強了對美遊說力度，這勢必為美國國會議員將涉台議題加入國會山政治議程提供了動力。

四是美國保守派智庫的支持聲援。長期以來，以傳統基金會、美國企業研究所、哈德遜研究所、胡佛研究所為代表的保守派智庫，在主張提升美台實質關係方面扮演重要角色。近年來，這些傳統的保守派智庫，以及與台灣民進黨交往甚密的全球台灣研究中心、與美國軍方關係緊密的2049計劃研究所等新型保守派智庫，在特朗普主政期間趁勢發表大量親台反華的文章評論，積極出席國會作證，熱衷赴台拜會島內相關政治人物，鼓吹提升突破美台“非官方”關係，甚至主張徹底改變美國政府過去幾十年以來行之有效的台海政策框架，為國會介入和主導涉台政策提供智力支持。

國會主導涉台政策的挑戰與出路

自新一屆國會宣誓就職至今的七個多月時間裡，參眾兩院立法者密集發起40多項涉台立法提案，若按現有趨勢發展，兩院議員勢必在剩餘的16個多月提出更多提案，使本屆國會成為自中美建交以來發起涉台立法提案數最多的國會。隨着美國兩黨在對華戰略競爭政策上達成的重要共識不斷深化，素來主張對華強硬的國會勢必謀求持續主導涉台政策，進一步推行所謂的“以台制華”，在今後幾年加大力度瘋狂打“台灣牌”。

國會積極介入台灣問題，大幅提升美台關係，將在多個方面造成不利後果。一是為尋求“台獨”痴夢的民進黨當局及分裂主義勢力釋放錯誤訊號。民進黨當局目前沒有且未來也不大可能放棄謀求“台獨”，美國國會在政策層面上不斷操弄“台灣牌”的做法，將誘使台灣當局和相關分裂勢力採取更具挑釁性的大陸政策，為陷入政治僵局和軍事對峙的兩岸關係走向緩和注入更多不確定性因素。二是將推動美國的對台政策走向戰略清晰的另一端。國會以立法手段逐步改變美國既定的戰略模糊政策（即美國在軍事干涉台海衝突的問題上刻意保持模糊），將鼓勵當前美國部分政策界人士投入更多的精力，推動美國對台政策走向“戰略清晰”。三是為中美關係重啟設置巨大障礙。國會立法干涉極為敏感的中國內政問題，危害中國核心利益，阻礙祖國最終統一，勢必引起中方的強烈反對和反制，這又會在當前緊張的政治氛圍下引發美方的新一輪報復，增加中美關係轉圜的難度，甚至提升中美在台海兵戎相見的概率。

從當前的發展態勢來看，另有兩大潛在挑戰值得密切關注。一是拜登政府可能在台灣問題上或主動或被動地配合國會。一方面，美國行政當局在內政議題上因共和黨的掣肘舉步維艱，為了安撫共和黨鷹派勢力，獲取後者在內政議題上的支持，拜登極有可能在涉台政策議題上被動妥協，從而使國會處於更強勢地位。另一方面，為了在處理對華關係時獲得所謂“戰略籌碼”，不排除拜登政府在台灣問題上配合立法部門的可能性，繼而再度出現特朗普執政後期總統與國會攜手打“台灣牌”、損害我國核心利益的不利情況。當前拜登本人似無意制衡國會對台灣問題的干涉，民主黨佔優勢的眾議院表決通過了多項明確衝撞美國“一個中國”政策的議案即為明證。

第二大潛在挑戰，是未來美國國內政局變化有可能進一步損害我國核心利益，威脅中美關係發展大局。如果民主黨人在2022年11月份舉行的中期選舉中失利，更傾向於反華親台的共和黨所掌控的國會兩院勢必發起更多涉台立法提案，屆時中美關係恐將被推入更加艱難的困境。要知道，共和黨幾乎主導了特朗普執政四年期間的所有涉台議案，並且主導了自拜登執政以來國會發起的絕大多數涉台議案。眾議院外委會共和黨成員對前文提及的“老鷹法案”投下反對票，主要原因之一是他們認為該法案對中國不夠強硬，要求國會制定更多抗衡中國的行動。可以想見，由共和黨掌控的國會將會如何瘋狂地發起涉台提案，以圖“以台制華”。

儘管國會反華親台勢頭正猛，但這並不意味着拜登政府應放棄涉台政策這一原本屬於總統職權範圍內的政策議題。相反，拜登政府應主動作為，以積極管控台海分歧、力推中美關係重回正軌為突破口，奪回被國會佔據的涉台政策主導權，找到解決問題的出路。當前，拜登政府具有達成上述目的的戰略動機。一是拜登本人及其內閣成員熟知台灣問題的敏感性，皆主張在涉台政策上採取更理性務實的立場。二是拜登政府謀求與中國的良性競爭和積極管控分歧，這使得中美為台灣問題降溫並展開對話成為必要。三是拜登謀求美國重新領導世界，而要實現這一目標，美方必然要在雙邊、區域以及國際議題上加強同中方的政策協調與對話。

國會主導涉台政策束縛了拜登總統的手腳，使之難以與中國重啟外交關係。不論是為了奪回涉台政策與外交政策主導權、贏得2022年中期選舉、謀求2024年連任，還是實現美國重新領導世界的宏願，拜登總統都應儘快以台灣問題為切入口，與中方展開建設性對話。