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中美關係的「戰略突圍」

2020-12-22

外界普遍期望,拜登執政會使中美緊張關係得到緩解,進而避免世界第一和第二大經濟體陷入更嚴重的衝突。拜登及其核心外交政策顧問認為,中國不是美國面臨的最大威脅,而是最重要的長期挑戰,美國不應與中國打“新冷戰”。雖然拜登政府仍會繼續在大國競爭視角下處理中美關係,但其立足點在於“讓美國跑得更快”,與中國展開正和競爭。

無疑,與特朗普政府對中國採取“極限施壓”等對抗性做法相比,拜登政府對華政策的基調或許稍顯和緩。但我們不應想當然地認為,中美關係的“紅色警報”會隨着拜登執政而自動解除。不切實際的期望往往會導致未來幾年中美關係變得更加緊張和糟糕。應當看到,拜登政府在調整中美關係方面仍面臨極為艱困的挑戰。

首先,拜登需要處理“奧巴馬遺產”和“特朗普遺產”的問題,即避免給外界留下對華軟弱的印象,同時有選擇地繼承特朗普政府處理對華關係的理念和手段。特朗普的任期即將結束,白宮正不遺餘力地在對華政策方面打造“特朗普遺產”。近期,在國務卿蓬佩奧的主導下,美國國務院發佈《中國挑戰的方方面面》報告,力圖進一步塑造所謂的“中國挑戰”,為下一屆政府處理對華關係進行框限。拜登如想取消特朗普政府對中國施壓的任何一項舉措,都可能被批評為對華軟弱。

其次,拜登需要面對來自民主黨黨內的壓力。以候任總統國家安全事務助理傑克·沙利文為代表的新一代民主黨政治人士,在對華態度上非常強硬。尤其是,他們對中國共產黨的看法與共和黨人並無二致,甚至會更加“意識形態化”。此外,民主黨內的“進步派”力量,如參議員伯尼·桑德斯和伊麗莎白·沃倫,也對中國缺乏好感,他們宣揚中國的“不公平貿易”做法傷害了美國工人和中產階級。“進步主義的外交政策”還關注國際經濟政策的地緣政治影響,非常警惕中國等國將經濟力量“武器化”。

第三,拜登上台後將把應對新冠疫情和處理與之相關的經濟挑戰作為優先事項,在處理對華關係上的精力和政治資本都將是有限的。共和黨很可能繼續控制參議院,民主黨在眾議院的政治優勢也會減少,拜登主導的白宮將面臨來自國會的巨大壓力。應當看到,美國國會的兩黨議員在對華採取強硬政策方面有着較深的共識,這一點從《2021財年國防授權法案》的涉華內容不難看出。眾議院的“中國工作組”在今年10月發佈報告,圍繞如何加大壓制中國提出了400多項具體建議。雖然“中國工作組”成員都是共和黨議員,但這些建議吸納了民主黨人士的想法。

顯然,過去幾年特朗普政府已經將中美關係帶入重大困局,正如美國前國務卿基辛格所警告的,雙方之間發生戰爭的風險不容低估。拜登政府如何制定和實施其對華政策,不僅關乎未來四年中美關係的走向,也將對2035年前兩國能否實現“競爭性共存”產生重大影響。未來幾年中美兩國領導人面臨的共同挑戰在於,一方面他們必須妥善處理中美關係的短期風險和衝突,另一方面他們需要為管控未來數十年的中美戰略競爭設立框架和規則。

鑒於這一艱巨挑戰,同時考慮到拜登執政的實際困難,必須為中美關係的重啟制定切合實際的目標和路線圖,並為此投入必要的時間、精力和政治資本。

第一,應對中美關係進行修復,糾正特朗普政府在中美關係上採取的極端做法。中美人文交流的“癱瘓”對兩國關係的傷害是根本性的,“文化脫鉤”的做法只會加大中美關係裂痕。雙方可以同步採取一些修復性措施,為中美的協商談判營造良好氛圍。比如重新恢復兩國在對方國家的總領事館,減少在人員簽證上的限制,停止對媒體記者的打壓。

第二,重建中美對話機制,不斷強化雙方解決具體問題的能力和效率。中美除了應當延續經貿談判,還需恢復特朗普執政下接近中斷的外交對話渠道。美方希望推進“以結果為導向”的對話,但這也要求美方能夠做出必要妥協,而不是只給中方“開單子”。在數字經濟、技術治理等方面如何提高對話質量和專業化水平,是中美政府官員面臨的共同挑戰。

第三,結合兩國各自的國內政治和發展議程,以務實方式推動中美合作。中方已在市場准入、知識產權保護等方面採取積極舉措,並表示積極考慮加入“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”(CPTPP)。在應對疫情挑戰、落實巴黎協定、發展清潔能源經濟、維護全球金融穩定、防擴散等方面,中美應當制定具體的合作方案。此外,雙方還可考慮在基礎設施建設、數據使用與保護以及反洗錢、反逃稅、反恐怖融資等領域開展合作。

第四,切實加強危機管控,避免中美在台海、南海等地區發生直接軍事衝突。中央軍委聯合參謀部與美軍參謀長聯席會議之間的相關交流應得到增強,中美雙方需建立多層級的危機溝通渠道,完善危機應對的相關程序,強化一線軍事人員的危機管控意識和能力。在奧巴馬執政時期,中美之間曾建立亞太事務磋商機制。相關機制應當被恢復,以減少中美對彼此的誤判,避免兩國因“第三方”因素陷入衝突。

總之,沒有任何理由認為拜登執政會使中美關係自動好轉,但也沒有任何理由放棄拜登執政給中美緩和緊張關係帶來的“機遇窗口”。為實現中美關係的“戰略突圍”,雙方必須有一種緊迫感,並且願意採取一些超常規的做法。值得強調的是,中國不要低估自己在引導和塑造中美關係方面的實力,完全可以通過採取必要的“戰略主動”為兩國關係打開一個新的局面。