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中美極地政策:地緣政治競爭的最後邊疆

2019-04-03
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隨着中美兩國在貿易和基礎設施投資方面的競爭加劇,極地政策這個最新的前沿常被忽視。考慮到極地豐富的自然資源和地緣戰略的重要性,中美的北極競爭和南極合作將對這些地區未來的塑造起關鍵作用。美國和中國在加強海洋治理方面有共同利益,因為它們同樣受海洋資源枯竭和海洋污染的影響。對美中兩國來說,北冰洋和(圍繞南極洲的)南大洋是都具有戰略利益的資源密集區。

兩極:北極與南極的競爭合作

這兩個地區的地理生態特徵不同,面臨的管理挑戰也不同。北極作為世界最小洋盆,一直受着全球變暖的巨大影響,全球變暖使北極資源的勘探開採出現起色。目前北極劃分出了一個作為國際水域的中心區域,此外還有屬於八個國家的不同專屬經濟區和沿岸水域。

在南極,南極洲的主權和資源是全球公域,由正式的條約管轄,這個特點促成了中美兩國的合作。2015年,中國同意與美國在南極洲合作建立一個多邊海洋保護區,這一環保措施最終於2016年成功。2017年12月,中國、韓國、日本、歐盟、冰島與北極沿岸五國達成協議,共同在未來16年里暫停在北冰洋的公海海域捕魚。

北極的合作遠不盡如人意,因為有北極領土和沒有北極領土的國家之間關係緊張。北極理事會是負責北極管理的主要機構,由八個有北極領土的國家組成。美國既有北極海岸線,也有自己的專屬經濟區,而中國兩者都沒有。但兩國都有經濟、軍事和環境利益,隨着航運和資源開採的增加,這種利益與日俱增。中國目前是北極理事會觀察員,它希望發揮更大的作用。由於在南海的衝突不斷加劇,同時擔心中國進行領土和海上擴張,美國對中國擴大在北極理事會的影響力表示反對。但中國的決策者和專家否認北京在北極有這種地緣戰略意圖。

北極政策:規則少,玩家多

過去幾年,中國擴大了極地治理戰略的範圍,於2018年1月發表首份《北極白皮書》,並加強了在南極的建設。近十年來,中國的決策者已經意識到這些地區作為物流樞紐和資源中心的重要性。不過中國對極地的興趣遠遠超出了經濟考量。中國政府的極地政策,特別是“冰上絲綢之路”,支持的是更宏大的政治戰略,包括要充實中國塑造全球治理規範的能力。這些目標支持着中國的環保努力,也使它努力讓自己表現為多邊主義的捍衛者。

雖然中國的極地政策是為多種目的服務,但其經濟潛力非同小可。據中國海洋大學發佈的《北極藍皮書:北極地區發展報告(2017)》,如果北極航線完全開通,中國每年可以節省533億至1274億美元的海運成本。這條航線還可以為中國提供安全穩定的能源,同時進一步加強中國東部沿海地區的經濟優勢地位。

分析人士指出,除了經濟發展,中國還可以利用它的北極戰略來影響全球治理標準。中國自然資源部海洋發展戰略研究所的羅剛表示,中國必須推進深海和極地技術的研究與開發。為此,中國可以充分利用現有的北極機制來推動它的極地治理議程,這些機制包括國際海底管理局、北極理事會和《國家管轄範圍以外海域生物多樣性國際協定》。

奧巴馬政府曾經奉行積極的極地戰略,強調應對氣候變化,加強美國在區域全球治理中的作用。特朗普政府保留了這些政策中的某些要素,但同時與其他內容保持距離。特朗普政府履行了對北極理事會的義務,但同時又重新考慮取消原油和天然氣的開採許可禁令。這些變化說明,本屆美國政府致力於維護美國在北極的存在,同時又迴避環保承諾,因為這種承諾被認為損害了能源業的利益。2019年3月,特朗普政府宣布正在起草新的北極戰略,主要是為了對抗中國在這一地區的影響力。

極地政策的地緣政治影響

中國積極主動的極地政策與中國其他旨在加強全球影響力的政策、特別是“一帶一路”倡議相得益彰。計劃中的“冰上絲綢之路”將形成一條重要的北極航道,促進貿易、文化交流和旅遊業。清華大學教授吳大輝指出,“冰上絲綢之路”是“一帶一路”倡議的重要組成部分,它對中國與俄羅斯的關係尤為重要。俄羅斯的Novatek PJSC等公司目前正尋求擴大北極地區的天然氣生產和儲存,以滿足中國的需求,並降低運輸成本。

中國的各路專家斷言,世界需要中國在極地保持強大的存在,否則將面臨風險。中國人民大學副校長、人大重陽執行理事劉元春,自然資源部司長張占海,《中國人民大學學報》編審、教授林堅,中國現代國際關係研究院副研究員張欣波等人指出,在南極的所有設施都可以被用于軍事目的,包括情報攔截。這些中國專家認為,中國必須採取積極的極地政策,以維護全球穩定。而要做到這一點,中國就必須制定出國內國際極地戰略,提高參與全球極地治理倡議的能力。

無論誰掌管美國,這種積極的立場都肯定與美國的議程相抵觸,因為美國要麼是尋求積極主動的極地政策(奧巴馬時代),要麼是對中國提升自身國際形象採取敵對立場(特朗普政府)。然而,考慮到北京正積极參与這場地區遊戲,特別它與俄羅斯的關係,中國的議程很可能獲得助力。