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  • 田飛龍 北京航空航天大學副教授

脫歐之難與二次公投陷阱

2019-02-01
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英國脫歐方案在議會遭遇決定性否決,使得這一進程面臨重大變數。脫歐根源於英國在歐盟內部的領導權之爭,本是政治領導人對歐鬥爭的一種手段。然而,脫歐公投一旦啟動,就不是精英一族的如意算盤,而成了英國的全民狂歡。公投的雙刃劍效應在此次事件中得到充分體現。公投作為直接民主的終極形式,是人民主權與力量的權威呈現,是任何政治家與憲政機構難以逆轉的。直到今天,整個英國仍然在承受脫歐公投帶來的高度不確定性。

接盤脫歐困局的是號稱“梅姨”的女首相。筆者個人非常敬佩此人,理由是她臨危受命,不避責任,意志堅定,敢於決斷,努力在人民脫歐意志與英國國家利益之間尋求平衡,通過對歐盟的多輪溝通談判達成較為合理的脫歐協議。然而,這一“理性”的最終協議方案仍然遭到議會的大比分否決。

否決脫歐協議的力量並不是鐵板一塊,它包括如下基本來源:其一,留歐派力量及其代表,這些勢力從始至終反對脫歐,因而不可能主動配合任何指向脫歐的最終協議,這是反對力量的基本盤;其二,脫歐派中的強硬派,這些勢力雖然支持脫歐,但對“梅姨”版本脫歐協議的妥協性不滿,認為不夠徹底,脫而未脫;其三,北愛爾蘭地方勢力,這些勢力對脫歐後的地區利益和居民權利保障存在很大疑問,希望獲得類似“一國兩制”的地位,但這對於英國政府而言難以接受。

否決現有方案後,“梅姨”被迫提出修正方案,但不可能有重大修改。按照歐盟決策程序,新方案必須獲得歐盟所有成員國同意,這無論在程序上還是實體上都是不可能的。3月29日就是最後期限,英國有很大機會無協議脫歐。歐盟在脫歐談判中已經日益表現出不耐煩傾向,這次否決顯然會被歐盟視為一種政治上的不負責任與唯利是圖。重新談判的可能性極低,但是否可能通過二次公投實現終極反轉呢?

二次公投一直是2016年公投之後的懸案。幾乎從公投結果公布的那一刻起,英國多數人就後悔了。一方面,多數精英反對脫歐,因此非常希望政府和議會認真考慮“二次公投”的政治和法律可能性。另一方面,那些在投票中反對脫歐以及數量巨大的未投票但支持留歐的公民,對最終結果無法接受,希望通過二次公投翻盤。歐盟整體上對英國二次公投持默許態度,這樣會省很多事,也可藉此“教育”其他有脫歐傾向的成員國切勿效仿。

但是,二次公投對英國而言是“無法承受之重”。首先,按照法律程序,二次公投需要重新立法,但時間已經不夠,且立法過程中爭議必然更加巨大,政府視為畏途;其次,以英國的自尊心和榮耀感,二次公投猶如自我打臉,將嚴肅的憲法政治“兒戲化”;第三,二次公投結果不一定是反轉,若再次確認脫歐,對歐盟談判將更加艱難;第四,二次公投即使反轉,英國繼續留在歐盟,但從此必然喪失作為第三大成員國的話語權和影響力,被視為“二等成員”;第五,在憲法邏輯上,若二次公投可行,則三次公投亦可行,英國政治恐陷入可怕的“公投漩渦”。

此次英國脫歐僵局有諸多值得反思之處。其一,公投民主的理性本質值得懷疑,民意在缺乏理性辯論和引導的條件下直接投票,無法展現切合共同體最佳利益的合理選擇;其二,公投的濫用是英國政治文化“歐陸化”的體現,曾經被老練的柏克所抵制的法國式激進民主形式已滲透進英國的憲制秩序;其三,英國逐步由全球化帝國/民族向普通的民族國家轉型,是逆全球化的一種代表性力量,但這一取向不利於英國國家的整體利益;其四,英國在後殖民時代努力重構最有利的國際體系,比如英聯邦體系、英美特殊關係體系、歐盟體系等,但逐一遭遇失敗,已日益喪失對當代全球治理體系的參與能力和貢獻力;其五,英國內部面臨著脫歐背景下的分離風險,比如北愛爾蘭和蘇格蘭問題,而其不成文憲法體制及前景不明的國家發展前途將加重這一風險。

英國未來的國家發展將面臨雙重挑戰。首先是國內的政治團結與精英政治責任倫理的重建,需要建立反分離的憲制防護機制,以及凝聚培養一批負責任的精英政治家。其次是要與歐盟及全球體系重建一種合理的全球化聯繫,重新界定和塑造英國在21世紀全球化秩序中的恰當地位與角色。英國畢竟是第一個真正意義上的全球化民族,筆者相信此次脫歐或可刺激英國政治思想與制度的結構性反思及創新性發展。